רפורמה בשיטת הבחירות

קיצורי דרך בהיעדר חוקה

אלון לוין, יובל בוסתן


תוצאות הבחירות האחרונות הביאו לשיא את הקריאות לשנות את שיטת הממשל בישראל. אחרי שנים של ניסיונות כושלים, ישראל קרובה מתמיד, כך נראה, לאמץ שיטה חדשה לקראת הבחירות לכנסת ה-19. מהם היתרונות והחסרונות של החלופות האפשריות? מהן הסכנות? כיצד נוהגות דמוקרטיות פרלמנטאריות אחרות? מורה נבוכים למשוועים לשינוי.

לא פחות מ-12 מפלגות הצליחו לעבור את אחוז החסימה בבחירות האחרונות. המפלגה הגדולה ביותר, לראשונה, אינה נמנית על הגוש הגדול ביותר; 7 מהמפלגות מחזיקות בחמישה מושבים או פחות. בתנאים כאלו, אין זה פלא, כוח הסחיטה של המפלגות הקטנות על רסיסיהן מזנק, ושרידותן של ממשלות צונחת בהתאמה.

נדמה כי איש בישראל אינו חולק על הצורך בשינוי שיטת הבחירות. עם זאת, כשהדי כשלון השינוי האחרון – הבחירה הישירה לראש הממשלה – טרם נדמו, ברור כי מוטב לבחון כל שינוי שהוא בטרם יבוצע.

יו"ר ועדת החוקה היוצא, פרופסור מנחם בן ששון מקדימה, הוא שהוביל בפועל בכנסת היוצאת את פעילות מפלגתו בכל האמור לקידום רפורמות בשיטת הבחירות. בחינה של הצעדים שנקט מבליטה את הנקודות המרכזיות שמבקשים מרבית תומכי השינוי לקדם. חלק מאלו, בעיתיות ושנויות במחלוקת.

בין אלו נזכיר בקצרה את ההצעה להגדיל את הרוב הדרוש על מנת להפיל ממשלה (הגם שברוב רגיל הופלה רק ממשלה אחת בתולדות המדינה) ואת ההצעה להעניק באופן אוטומטי את תפקיד ראש הממשלה לראש הסיעה הגדולה ביותר. הצעה זו, בלא מעט מובנים, מחזירה אותנו לימי חוק הבחירה הישירה. יתרה מכך – שילוב של שתי ההצעות עשוי להוביל לעיוות רצון הבוחר ולעריצותו של המיעוט במקרים בהם חלוקת המנדטים בכנסת דומה לזו הנוכחית.

הצעה אופרטיבית אחרת, ההופכת רלוונטית מתמיד נוכח הממשלה החדשה, היא ההצעה להגביל את כמות השרים ל-18 או מספר דומה. הטלת מגבלה תמנע מינוי שרים בלי תיק או הצבתם בראש משרד בעל סמכויות סימליות בלבד. עם זאת, נראה כי עדיף יהיה לסייג את מגבלת מספר השרים בצורך להעניק לממשלה גמישות על מנת לקבוע מהם 18 המשרדים המרכיבים את הממשלה. בעבר היה משרד ממשלתי בשם משרד הדואר, וכן משרד הכלכלה, משרד האנרגיה ושורה לא קצרה של משרדים שכבר עברו מהעולם. לא מן הנמנע כי בעתיד יתעורר הצורך ליצור משרדים שיבטאו את צרכי התקופה.

הצעה בולטת נוספת, המועלית בתדירות גבוהה, היא זו הקוראת לאמץ את "החוק הנורווגי". על פי חוק זה, חברי כנסת יתפטרו מהפרלמנט עם מינויים לשרים. הצעה זו, המבקשת להשיג הפרדה ברורה יותר בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת, אינה חפה מבעייתיות. בחלק מהמדינות המיישמות את החוק, נקבע כי במידה והשר עוזב את הממשלה, תעמוד לו הזכות לשוב לכיסאו בפרלמנט. לזכות זו נודעת השפעה לא מעטה על דפוסי ההצבעה של חברי הכנסת החדשים הנכנסים במקום אלו שהתמנו לשרים. חברי הכנסת הללו לא ישתכנעו בקלות להצביע בעד יציאה מהממשלה, יציאה שתדיח אותם עצמם מהכנסת.

על מנת להשיג הפרדת רשויות מוחלטת מבלי להידרש לבעייתיות שמעורר החוק הנורווגי, הועלתה הצעה לערוך בחירות לראשות הממשלה ולכנסת, כשראש הממשלה ימנה בעצמו שרים מחוץ למסדרונות הכנסת. במקרה כזה, ועדות הכנסת הקבועות תקבלנה עוצמה גדולה יותר מכפי שיש להן כיום, באופן שיקטין את הסמכויות של השרים ויהפוך אותם לקבלני ביצוע בלבד.


נתניהו בטקס חילופי ראשי הממשלה – יוביל שינוי? צילום: משרד ראש הממשלה

שינוי שיטת הבחירות

הצעה נוספת שפרופסור בן ששון היה ממקדמיה, היא ההצעה לקיים בחירות שמחציתן אזוריות ומחציתן יחסיות. הניסיון מראה ששיטה זו מצמצמת את מספר המפלגות בפרלמנט, מאחר ומפלגות עם פריסה ארצית (כיום אלה הליכוד, קדימה והעבודה), תזכינה להישגים גדולים יותר, ואילו מפלגות שקהל בוחריהן מצטמצם לאזורים מסוימים, קרי כל המפלגות הקטנות, תגענה להישגים פחותים יותר. שיטה זו היא מלאכותית, מאחר והיא מצמצמת את כמות המפלגות לא על פי רצונו של הבוחר, אלא בכפוף ליכולת הארגון של כל מפלגה. הרציונל העומד מאחורי השיטה הוא לחזק את המפלגות הגדולות על חשבון המפלגות הסקטוריאליות.

שילוב של שיטה זו עם העלאת אחוז החסימה, תאלץ את המפלגות הקטנות להתאחד ותפחית וודאי את מספר המפלגות בפרלמנט, אך זו לא תוביל בהכרח להגדלת כוחן של המפלגות הגדולות.

לשם המחשת הבעייתיות, נשתמש בתוצאות הבחירות האחרונות על מנת לחשב מה הייתה חלוקת המנדטים לו היה אחוז החסימה נקבע על 5% (כ-6 מנדטים), כפי שחלק מהמפלגות מבקשות לקבוע.

על מנת להתמודד עם אחוז החסימה, סביר להניח כי המפלגות הקטנות תפעלנה באופן הבא: שלוש המפלגות הערביות תתאחדנה לרשימה אחת, שמשקלה, על פי תוצאות הבחירות האחרונות, יותר מ-9%, שהם כ-11 מנדטים.

מרצ, שיורדת ברציפות מאז בחירות 1992, השיגה פחות מ-3% מהקולות בבחירות האחרונות. לפיכך, נראה כי לא יהיה לה מנוס אלא להתאחד עם מפלגת העבודה. הרשימה המאוחדת הזו שווה קצת פחות מ-14%, שהם 16 מנדטים.

מבין ארבע המפלגות הדתיות, ברור כי רק ש"ס תוכל לעבור את אחוז החסימה בכוחות עצמה. אם שתי מפלגות הציונות הדתית תתאחדנה, תיווצר מפלגה נוספת שתעבור את אחוז החסימה. יהדות התורה, לעומת זאת, תעמוד בפני דילמה לא פשוטה. מאחר והיא מורכבת משתי סיעות, הליטאים של דגל התורה והחסידים של אגודת ישראל, ייתכן וכל סיעה תבחר בכיוון משלה – דגל התורה הקרובה לש"ס ואשר מנהיגה הרוחני לשעבר הרב ש"ך עמד מאחורי הקמת ש"ס, תחבור לסיעה חרדית חדשה ביחד איתה, בעוד אגודת ישראל תצטרף לציונות הדתית. בהתאם לתוצאות הבחירות האחרונות, ניתן להעריך בקרוב כי המפלגה החרדית החדשה תזכה ל-16 מנדטים והמפלגה הציונית-דתית ל-7 מנדטים.

אם כן, בתרחיש כזה ועל פי תוצאות הבחירות האחרונות, גוש הימין-דתיים יורכב מהליכוד, ישראל ביתנו, המפלגה החרדית והמפלגה הציונית-דתית, שיהיו שווים ביחד 65 מנדטים. גוש המרכז-שמאל יורכב מקדימה, מפלגת השמאל הציוני והמפלגה הערבית המאוחדת. שלושת אלו ישיגו ביחד 55 מנדטים.

בסך הכל, על פי התרחיש, הצטמצם מספר המפלגות מ-12 ל-7. אך האם נוצר באמת שינוי? האם כוחן של המפלגות הגדולות התחזק? ננסה להרכיב קואליציה. במצב המקורי, היו לליכוד חמישה שותפים קואליציוניים – שתי מפלגות בינוניות בגודלן ושלוש מפלגות קטנות. כמעט כל צירוף היה מותיר אופוזיציה לא הומוגנית שתקל על פעילות הממשלה. הליכוד היה מנהל מו"מ מעמדת כוח ברורה. לעומת זאת, במצב החדש, מעמדו של הליכוד נפגע עם צמצום מספר האופציות העומדות לרשותו. בהתאמה, כוחן של מפלגות השורה השנייה עולה.

תופעה זו חזרה כמעט בכל מערכות הבחירות שנערכו באירופה בשנים האחרונות. במצב בו הגושים זהים בכוחם וכך גם המפלגות הגדולות העומדות בראש כל גוש, הופכות המפלגות הקטנות למפלגות המפתח שבכוחן לשבור את השוויון.

בחירת חצי מחברי הכנסת בבחירות אזוריות וחצי בבחירות ארציות והעלאת אחוז החסימה ל-5% זהו המודל הגרמני הקיים כיום. הפרלמנט הגרמני הפועל על פי מודל זה, מורכב משש מפלגות. ועל אף זאת, לאחר הבחירות האחרונות, שנערכו בספטמבר 2005, הוקמה לראשונה בתולדות גרמניה ממשלת אחדות מאחר ותוצאות הבחירות לא העניקו ניצחון ברור לאף אחד מהגושים. הקנצלרית מרקל נאלצה לצרף את המפלגה הסוציאל-דמוקרטית לקואליציה כדי שלא להיסחט על ידי מפלגות קטנות. פרשנים מקומיים מסכימים כי הקואליציה שורדת בעיקר הודות למנהיגותה של מרקל.

מודל הבחירות הרובניות

לצד אלו התומכים באימוץ השיטה המשולבת שהוזכרה, יש התומכים באימוץ המודל הבריטי. במודל זה, כל מושבי הפרלמנט נבחרים בצורה אזורית, ומי שזוכה לרוב, אף אם לא רוב יחסי באזור הבחירה, נכנס לפרלמנט. בניגוד למקובל לחשוב, זו אינה שיטה דו מפלגתית מושלמת, כמו בארה"ב, אך אין ספק כי היא מובילה לחלוקה כמעט מוחלטת של העוצמה בין שתי מפלגות. בבחירות האחרונות בבריטניה, זכו שתי המפלגות הגדולות ב-85% מהמושבים והמפלגה הליברלית זכתה ב-9.5% מהמושבים. בשתי מערכות הבחירות שקדמו, זכו המפלגות ב-88% מהמושבים.

אם ננסה להדמות את תוצאות בחירות 2005 בבריטניה למערכת הישראלית, הרי שמפלגה אחת תזכה ב-66 מנדטים, מפלגה שנייה ב-37 מנדטים, מפלגה שלישית ב-12 מנדטים ושאר המנדטים יתחלקו בין מפלגות קטנות.

הבה נדמיין שלוש מפלגות חדשות בישראל על פי השיטה הרובנית. המפלגה הראשונה היא מפלגה שבמרכז המצע שלה נציות מדינית-ביטחונית, שמרנות דתית ושמרנות כלכלית-חברתית. למפלגה זו יצביעו בוחרי המפלגות הדתיות, בוחרי הליכוד וחלק גדול מבוחרי ישראל ביתנו וקדימה. מבין בוחרי ישראל ביתנו יהיו כאלה שיתרחקו מהמצע הדתי-שמרני, ומבין בוחרי קדימה יהיו שיתמכו בשמרנות הכלכלית ובנציות הביטחונית. המפלגה השמרנית בישראל תוכל להשיג על סמך בחירות 2009 כ-65 מנדטים, ובכל מקרה לפחות 61 מנדטים.

המפלגה השנייה, תהיה מפלגה שבמצעה יוניות מדינית-ביטחונית, ליברליות דתית ובהתאם להוויה הישראלית גם חילוניות ותפיסה כלכלית-חברתית סוציאל-דמוקרטית. למפלגה זו יצביעו חלק מבוחרי ישראל ביתנו וקדימה ורוב בוחרי מפלגת העבודה ומרצ. על סמך תוצאות הבחירות האחרונות, מפלגה זו תוכל להשיג לפחות 44 מנדטים. המפלגה השלישית תהיה המפלגה הערבית המאוחדת שתזכה ל-11 מנדטים.

במצב כזה, המפלגה השמרנית תוכל לשלוט במשך קדנציה שלמה. גיוס למעלה מ-20 חברי כנסת (שליש סיעה) על מנת לפרוש, הופך למשימה בלתי אפשרית. במודל הבריטי אגב, לא נרשם אירוע כזה במשך למעלה מ-100 שנה.

אך גם שיטה זו אינה חפה מבעיות. ראשית, לשיטה זו חסרים איזונים ובלמים השומרים על ערכי הדמוקרטיה. הדרך מהשגת רוב על ידי מפלגה יחידה ועד התעלמות מעקרונות הדמוקרטיה בתואנות שונות, קצרה היא.


הקונגרס האמריקני – מודל מושלם של איזונים ובלמים. צילום: ספריית הקונגרס

חוקה עכשיו

האמצעי הבולט ביותר המשמש למנוע את עריצות הרוב הוא חוקה. בארה"ב, החוקה היא מהקשיחות והמורכבות בעולם. מאחר והשיטה האמריקנית היא נשיאותית, ייתכן מצב שבו ישנה למפלגה אחת רוב בקונגרס, ואילו המפלגה השנייה שולטת בבית הלבן. ייתכן גם מצב שבו בכל אחד מבתי הקונגרס שולטת מפלגה אחרת. גם במקרה בו מפלגה אחת שולטת בבית הלבן ובשני בתי הקונגרס, ניתן להגביל את פעולתם באמצעות בית המשפט העליון. כפי שניתן להבין, זוהי מערכת של איזונים ובלמים שאינה חוששת להעניק למפלגה אחת רוב מוחלט, מאחר ויש לה את המנגנונים שיכולים להגביל מפלגה שכזו.

בריטניה היא אחת משלוש הדמוקרטיות החופשיות היחידות, לצד ישראל וניו-זילנד, שטרם אימצו חוקה מלאה. עם זאת, לבריטניה מסורת של מאות שנים המאגדת בתוכה תרבות חקיקתית משוכללת. זאת ועוד, בבריטניה קיימים שני בתי פרלמנט. בבית השני, בית הלורדים, יושב גם בית המשפט העליון ונדרשת הסכמתו לחוקים השונים.

בישראל אין חוקה, אין משטר נשיאותי המובדל מהכנסת ואין שני בתים לפרלמנט. מפלגה בעלת רוב מוחלט בכנסת תהיה מפלגה בעלת עוצמה מוחלטת. זאת ועוד, יש להניח כי בעימות בין הממשלה לבג"צ, הגוף היחיד שיוכל להצר את צעדי הכנסת, כוחהּ של הממשלה יהיה על העליונה ברוב המקרים. זוהי פלטפורמה נוחה מאוד לדיקטטורה.

זאת ועוד, בטרם יועלה אחוז החסימה ותיושמנה הרפורמות המדוברות, מן הראוי להזכיר כי בשנים עברו, כשאחוז החסימה עמד על 1% או 1.5%, הצליחו שתי המפלגות הגדולות להשיג בשיאן כ-80% מהקולות (95 מנדטים). גם אז, יש לזכור, התקיימו הבעיות שקיימות כיום, וגם אז המסקנה היתה להקים ממשלת אחדות או ללכת לבחירות מדי שנתיים-שלוש.

כך או כך, נראה כי הצעד החשוב ביותר להבטיח את שרידותה של הדמוקרטיה, בפרט במדינה חסרת יציבות פוליטית כשלנו, הוא אימוץ חוקה, שתספק בלמים שיוכלו לרסן כל שינוי בשיטה שיתקבל.


מאמרים נוספים