מאה ותשעים שנים בדיוק לאחר ההכרזה החד-צדדית של וושינגטון כי תצא נגד כל התערבות זרה באמריקה הלטינית, הכריז מזכיר המדינה האמריקני רשמית כי המדיניות הזו מתה. הצהרה זו אינה בבחינת יוזמה של ממשל אובאמה, אלא יותר בגדר השלמה עם המצב. מדינות אמריקה הלטינית יוצאות לדרך עצמאית ומאוחדת יותר. מבחינת ארה”ב, נותר עוד קלף אחד על השולחן לשחק אתו כדי לשנות את האווירה הכללית באזור לטובה – קובה.

בתחילת 2010, התכנסו מנהיגי 33 מדינות אמריקה במכסיקו, במטרה להקים מסגרת על-מדינתית חדשה – הקהילה של מדינות אמריקה הלטינית והקאריביים (מכונה בקיצור – CELAC, ר”ת של שם המסגרת בספרדית). המסגרת החדשה, אשר הוקמה רשמית ב-2011, כוללת למעשה את כל מדינות יבשת אמריקה חוץ מארה”ב וקנדה. הלכה למעשה, מסגרת זו מחליפה את “ארגון מדינות אמריקה” (OAS), מסגרת על-מדינתית ותיקה שהוקמה על ידי ארה”ב ב-1948 במטרה לבלום כניסה סובייטית לאזור.

ב-1962, הושעתה קובה מחברות ב-OAS, צעד שעורר את זעמן של רבות ממדינות האזור ככל שנקפו השנים ובפרט מאז שהגיעה לסיומה המלחמה הקרה הראשונה. ב-2009, קיבל הארגון החלטה שביטלה את השעייתה של קובה, אך זו לא הביעה עניין לשוב ולהצטרף. תחת זאת, התאגדו מדינות האזור והקימו את CELAC כאלטרנטיבה.

באפריל 2012, נערך כינוס המנהיגים האחרון של ה-OAS נכון לכתיבת שורות אלו, והוא היה כינוס שאובאמה בוודאי לא ישכח במהרה. עוד בטרם הגיע, כבר פרצה שערורייה כשכמה מחברי כוח האבטחה של הנשיא האמריקני שנשלחו לפניו, נתפסו בשידול לזנות. בפסגה עצמה, התייצבו מנהיגי אמריקה הלטינית כאיש אחד נגד אובאמה ולצד קובה, צעד שנחשב דמיוני עד לפני שנים ספורות נוכח הדומיננטיות המסורתית של וושינגטון באזור. הנשיא האמריקני לא הוסיף להצלחת הפסגה, כשכינה בטעות את איי פוקלנד “מלדיבים” (Maldives) במקום “מאלווינס” (Malvinas) כמאמר הארגנטינים [1].

שנתיים חלפו, והחודש קובה מארחת בעצמה את פסגת ה-CELAC. ראול קסטרו, שרק לפני חודש לחץ את ידו של אובאמה בהלוויתו של נלסון מנדלה, קרא למנהיגי הארגון להגביר את שיתוף הפעולה בין כל מדינות האזור “למעט ארה”ב וקנדה”. הנשיא המזדקן של קובה פתח את הכינוס בדקת דומיה לזכרו של נשיא ונצואלה צ’אבז, שהיה מהכוחות הבולטים שדחפו להקמתו של הארגון החדש, נטול ארה”ב. בנאומו, ציין קסטרו כי “עלינו להקים פרדיגמה אזורית ובינלאומית חדשה… בהקשר של CELAC, יש בידינו ההזדמנות ליצור מודל כרצוננו, לאמץ את המציאות שלנו, בהתבסס על עקרונות של יתרונות לכל הצדדים” [2].

הכינוס עצמו נערך תחת הכותרת של מאבק בעוני, בפערים חברתיים וברעב והשתתף בו, כמשקיף, מזכ”ל ה-OAS, חוסה מיגל אינסולזה. מדובר בביקור ראשון של מזכ”ל ה-OAS בקובה מאז הוקם הארגון ב-1948, אך מדובר ככל הנראה במעט מדי ומאוחר מדי – מבחינת מנהיגי האזור, הספינה הפליגה ללא וושינגטון על הסיפון.

ההתרחקות ההדרגתית של ארה”ב מאמריקה הלטינית היא מגמה שסיקרנו באופן נרחב בשנים האחרונות. מדובר בשילוב של עצמאות מקומית עם סדר עדיפויות שונה מהעבר בארה”ב, שמציב את אמריקה הלטינית רחוק מצמרת היעדים החשובים של הדוד סם בעשורים האחרונים, אחרי הידוק היחסים עם מדינות אסיה, והמלחמה הנמשכת בטרור.

ראול קסטרו עם נשיאת ארגנטינה קירשנר – קובה זוכה לתמיכה של כל מדינות אמריקה הלטינית מול ארה”ב. צילום: ממשלת ארגנטינה

הצהרה היסטורית

בנובמבר האחרון אירחה ארה”ב כינוס בדרג שרים של ה-OAS. בכינוס הזה השמיע מזכיר המדינה האמריקני ג’ון קרי, דווקא הוא ולא הנשיא אובאמה, את אחת ההצהרות החשובות ביותר שהשמיע מדינאי אמריקני בשנים האחרונות: “העידן של דוקטרינת מונרו הסתיים… וזה בהחלט משהו למחוא כפיים עבורו… היחסים שאנחנו מחפשים ושעבדנו קשה עבורם לא מתבססים על הצהרה של ארה”ב איך וכיצד היא תתערב בענייניהן של מדינות אמריקה. אנחנו מחפשים לבסס מערכת יחסים בין שווים… שתאופיין על ידי החלטות שנקבל כשותפים לקידום ערכים ותחומי עניין משותפים” [3].

הצהרתו של מזכיר המדינה כמובן לא תיצור מציאות חדשה במרחב הלטיני, שהרי תהליך התרחקותן של מדינות האזור מהשפעתה של וושינגטון נמשך כבר כעשור לפחות. אלא שלהצהרה ברורה כל כך מפיו של בכיר אמריקני יש כמובן משמעות תודעתית. חשיבות זו גוברת לאור העובדה שאותו קרי כשל בלשונו לפני פחות משנה כשכינה את אמריקה הלטינית “החצר האחורית” של ארה”ב, הצהרה שגרמה למשבר דיפלומטי עם בוליביה [4].

מבקרי הממשל הנוכחי, טוענים כי מדובר בעוד חוליה בשרשרת ההתנצלויות והכישלונות של אובאמה במדיניות החוץ ובהמשכה של מדיניות שהחלה בימיו של הנשיא בוש הבן שנכשל בניסיון לקדם אזור סחר חופשי על פני כל יבשת אמריקה (FTAA). מנגד, בקרב תומכיו יש הטוענים כי הרצון לקיים מערכת יחסים שווה עם מדינות האזור היא הרוח האמיתית שניסה ג’יימס מונרו, הנשיא החמישי של ארה”ב, להנחיל.

ב-2 בדצמבר, ביום השנה ה-190 להצהרתו ההיסטורית של מונרו, אירח אובאמה את המנהיג הראשון מאמריקה הלטינית מאז יצא קרי בהכרזה הדרמטית. היה זה נשיא קולומביה, חואן מנואל סנטוס, שהגיע לציין את הסכם הסחר החופשי עליו חתמה קולומביה עם ארה”ב לא מכבר. אובאמה נמנע מלהתייחס ישירות להצהרתו של מזכיר המדינה שלו, והסתפק בשבחים לעמיתו מקולומביה על הידוק הקשרים הכלכליים בין המדינות ועל שיחות השלום שהוא מקיים עם ארגון FARC לאחר שנים רבות של לחימה [5]. מערכת היחסים של ארה”ב עם קולומביה אינה מדגם מייצג ליחס שארה”ב מקבלת באזור. אותה קולומביה שכונתה לא פעם “ישראל של אמריקה הלטינית”, מקיימת במשך שנים מערכת יחסים הדוקה עם האמריקנים.

מזכיר המדינה קרי עם אובאמה – הכרזה היסטורית על סופה של דוקרטינת מונרו. צילום: הבית הלבן

השנים הבאות באמריקה הלטינית

כיצד, אם כן, תיראנה השנים הקרובות באמריקה הלטינית בעידן החדש? במידה רבה, נראה כי התשובה לא תהיה שונה מאזורים אחרים בעולם המתפתח – אינטגרציה אזורית במתכונת כזו או אחרת, ופעילות ענפה לעידוד השקעות זרות ומגוונות של מעצמות זרות. בהקשר זה, המדיניות המתונה יותר של ארה”ב באזור תסייע לרכך גם את המתיחויות והעוינות בין כמה מהמדינות במרחב הלטיני, לדוגמא בין קולומביה הקרובה לארה”ב לבין המדינות המובילות את הקו המתנגד לדוד סם, כוונצואלה, קובה וארגנטינה.

במרחב הלטיני פועלות שורה ארוכה של מסגרות על מדינתיות. שלוש מהן הן החשובות ביותר, וכל אחת מהן צפויה להשתדרג בשנים הקרובות – מרקוסור, איחוד המכסים הוותיק המאגד את המדינות הגדולות באזור – ברזיל, ארגנטינה, ונצואלה, אורוגוואי ופרגוואי; איחוד מדינות אמריקה הלטינית, היונאסור (UNASUR או בקיצור USAN), שהוקם במאי 2008 וכולל את 12 מדינות דרום אמריקה [6], ו-CELAC שהוזכרה קודם לכן ומהווה פורום להידברות בין כל מדינות אמריקה להוציא את ארה”ב וקנדה.

מבחינת מרקוסור, המסגרת הכלכלית המתקדמת והוותיקה באזור, העתיד טמון בשיתופי פעולה והסכמי סחר בין מדינות הארגון למעצמות. הסכם סחר חופשי עם האיחוד האירופי יהיה כנראה הראשון בתור, כשהסכמים עם סין שהביעה עניין ועם ארה”ב, שאינה מקובלת על חלק מהחברות, עדיין רחוקים [7].

ביונאסור, כמעט 6 שנים לאחר ההקמה הרשמית, בוחנים עדיין את מידת האינטגרציה שניתן להשיג. קריאות להקמת שוק משותף, מדיניות ביטחון משותפת ואף להכיר באזרחות אחת בדרום אמריקה נשמעות בשנים האחרונות. נראה כי כמו במקומות אחרים, גם כאן, מי שתוביל תהיה האג’נדה הכלכלית. העובדה כי כבר כיום משתפות חברות הארגון פעולה בפרויקטים גדולים של פיתוח תשתיות ביבשת, ותורמות ומסייעות למדינות העניות יותר במרחב הלטיני דוגמת האיטי, יוצקת יסודות בריאים לארגון החדש.

אשר לקהילה של מדינות אמריקה הלטינית והקאריביים, נראה כי זו תישאר לעת עתה המסגרת המחייבת פחות מבין השלוש, ותשמש לשיתופי פעולה כלליים יותר שלא יצריכו שינויי מדיניות משמעותיים.

דגל יונאסור – מהמסגרות העל-מדינתיות העומדות בפני שדרוג

האינטרסים של המעצמות

מזווית הפעולה של המעצמות, ברור כי המשך היחלשותה של ארה”ב פותח צוהר למדינות האזור למקסם את פוטנציאל הסחר שלהן ולהשיג את העסקאות הטובות ביותר מהמעצמות החפצות ביקרן, בדיוק כפי שעושות זאת כמה ממדינות אפריקה בשנים האחרונות. סין, שמעורבת בפרויקטים גדולים בניקרגואה וקולומביה והיא אולי המעצמה הקרובה ביותר כיום לברזיל, צפויה בתוך זמן לא רב לעקוף את כל מדינות האיחוד האירופי ביחד בהיקף הסחר עם מדינות אמריקה הלטינית. האתגר מבחינת הסינים, כמו במקומות אחרים, הוא בגיוון דפוס הסחר עם מדינות האזור, ובשיווק מוצרים מתקדמים יותר מתוצרת סינית [8].

ארה”ב סובלת מבעיה תדמיתית קשה באמריקה הלטינית הנוטה לסוציאליזם ונגד אימפריאליזם. אמנם לא מדובר ברגשות קשים דוגמת אלו שעימם צריכים להתמודד האירופאים באפריקה, אך עדיין מדובר בבעיה הדורשת טיפול, בטרם תוכל ארה”ב לפתוח באמת דף חדש ביחסים עם מדינות האזור. בהקשר זה, נראה כי הצעד המתבקש ביותר והזול ביותר מבחינתה של וושינגטון, יהיה ליזום פיוס היסטורי עם קובה הקומוניסטית.

כל מדינות אמריקה הלטינית רואות בחרם האמריקני הנמשך על הוואנה שריד של האימפריאליזם והמלחמה הקרה, וגם בארה”ב גוברים הקולות הקוראים להפשרת היחסים עם קובה, במיוחד על רקע הקו האחיד של כל מדינות אמריקה הלטינית נגד ארה”ב והקולות הנשמעים מצד האיחוד האירופי לשדרג את היחסים עם קובה [9].

אובאמה השיג התקדמות קלה ביחסים עם קובה בחודשים האחרונים ויש הטוענים כי היחסים הנוכחיים הם הטובים ביותר שהיו בין הצדדים בשני העשורים האחרונים. עם זאת, מדובר בהתקדמות במילימטרים במקום בו דרושה התקדמות בקילומטרים. כל יוזמה של אובאמה להפשיר את היחסים עם קובה תיתקל בלובי המתנגד לכך בקונגרס, אך ככל הנראה בדעת קהל אוהדת. הימנעות מצעד בכיוון הזה לפני בחירות האמצע בארה”ב שלאחריהן יכולתו של אובאמה להוביל רפורמה כלשהי תהיה מוגבלת עד לא קיימת, תותיר את ארה”ב של אחרי אובאמה מוכה וחבולה גם באמריקה הלטינית, בדומה למקומות אחרים בעולם.

הערות

1. עוד על ההתרחשויות סביב ובמהלך הפסגה הזו, במאמר “הדרום הרחוק”, בגיליון יולי 2012 של סיקור ממוקד

2. Peter Orsi, “Cuba’s Castro calls for integration free of US”, AP, 29/01/2014

3. תמלול הנאום המלא של קרי מופיע באתר מחלקת המדינה האמריקנית http://www.state.gov/secretary/remarks/2013/11/217680.htm

4. “Kerry declares the end of the Monroe Doctrine era”, AFP, 18/11/2013

5. עוד על ההיסטוריה של ארגון הטרור בקולומביה, במאמר “הוגו התומך בטרור”, בגיליון אפריל 2008 של סיקור ממוקד

6. עוד על הארגון במאמר “ויוה יונאסור!”, בגיליון יוני 2008 של סיקור ממוקד

7. “EU and Mercosur seek more time for trade proposals”, Reuters, 12/12/2013

8. עוד על המעורבות הסינית בקולומביה, במאמר “לקראת סופה של ההתעצמות השקטה”, בגיליון פברואר 2011 של סיקור ממוקד

9. David Adams and Daniel Trotta, “U.S. policy change on Cuba stalled – by Obama”, Reuters, 06/02/2014