אחרי שמספר חברותיו כמעט והוכפל בתוך שלוש שנים ונוכח הקשיים בתפקודו, מעדיפים באיחוד האירופי לבצע רפורמות במוסדותיו בטרם יצרפו מדינות נוספות. למרות זאת, התהליכים הארוכים של צירוף מדינות חדשות נמשכים כל העת. נוכח המשבר הכלכלי, מתחולל מרוץ של ממש בין שתי מדינות על הזכות להיות המצטרפת הבאה: קרואטיה, המתקדמת לאיטה בתהליך זה מספר שנים, ואיסלנד, שהתרסקותה הכלכלית הביאה אותה לחתור להצטרפות מזורזת לאיחוד.

צירופן של 10 מדינות לאיחוד האירופי ב-2004, ו-2 מדינות נוספות ב-2007, הביא לשינויים משמעותיים במבנה האיחוד, בהשפעתו ובתפקודו, כשאל הכלכלות המבוססות של האיחוד הצטרפו בעיקר מדינות מזרח אירופה העניות. מה שהיה גוף כלכלי יעיל באופן יחסי, הודות לאינטרסים משותפים של כלכלות מערביות וותיקות, הפך לגוף מסורבל, שקבלת החלטות במוסדותיו הצריכה רוב מוחלט בקרב 27 חברותיו.

נוכח הקשיים, בחנו מנהיגי האיחוד דרכים לשיפור התפקוד. תחילה הוצעה “החוקה האירופית”, אך זו נגנזה במהירות לאחר שנדחתה בצרפת ובהולנד. בדצמבר 2007, הסכימו מנהיגי האיחוד על “אמנת ליסבון”, שאמורה לפשט את תהליך קבלת ההחלטות באיחוד, למזג בין כמה ממוסדותיו ולהציג משרות חדשות של נשיא ושר חוץ לאיחוד במשרה מלאה. תהליך אישור האמנה נתקל בקשיים, אך נראה כי אימוצה היא אינה שאלה של “האם” אלא של “מתי”. עד שזו תאושר, הצהירו במדינות הגדולות ביבשת, לא תצורף אף מדינה חדשה לאיחוד [1].

לצד התרחבות האיחוד האירופי, בלטו מספר מדינות ביבשת שלא רצו או לא ביקשו להצטרף לאיחוד הגדול, כל אחת מסיבותיה – נורווגיה ואיסלנד, שלא הביעו התלהבות, בלשון המעטה, להצטרף, מסיבות של פערי תרבות ורצון להימנע מהחלת רגולציה על ענפים מרכזיים בכלכלת שתי המדינות, הנגזרת מחוקי האיחוד, ושוויץ, שנותרה נאמנה לתפיסה הנייטרלית שלה.

אצל האיסלנדים, הסיבה המרכזית לחוסר הרצון להצטרף לאיחוד הייתה פרקטית במיוחד – הצטרפות לאיחוד האירופי פירושה הכפפת ענף הדיג המקומי למכסות הדיג של האיחוד. כשמדובר בענף המהווה 70% מכלל הייצוא האיסלנדי ו-10% מהכלכלה כולה, ברור כי כל הגבלה בתחום תפגע פוליטית במי שיוביל אותה [2].

המדינות שלא רצו להצטרף כחלופה לחברות מלאה באיחוד, התאגדו ב”איגוד האירופי לסחר חופשי” (EFTA). איגוד זה הוקם במקור ב-1960, על ידי 7 מדינות שביקשו ליצור אלטרנטיבה לאמנת רומא. מאז, 5 מהמייסדות הצטרפו לאיחוד – בריטניה, שבדיה, פורטוגל, אוסטריה ודנמרק, ואל שתי המייסדות הנותרות, נורווגיה ושוויץ, הצטרפו במהלך השנים איסלנד וליכטנשטיין.

על אף הסתייגותן מחברות מלאה באיחוד האירופי, חולקות חברות EFTA אינטרסים משותפים רבים עם מדינות האיחוד. ב-1994, כוננו חברות האיחוד האירופי ביחד עם נורווגיה, איסלנד וליכטנשטיין את “האזור הכלכלי האירופי” (EEA), שאפשר, הלכה למעשה, את צירופן של השלוש לשוק האירופי המשותף מבלי ליטול על עצמן את המגבלות של חברות מלאות. היוזמה לצרף את שוויץ לשוק המשותף עוררה ויכוח ציבורי סוער במדינה השלווה. כשהועלתה הסוגיה למשאל עם, דחו השוויצרים את ההצעה, בפער הזעום ביותר שידעה שוויץ ב-700 שנה של עריכת משאלי עם [3].

בנורווגיה, הכלכלה העשירית בגודלה ביבשת אירופה ויצואנית הנפט השביעית בעולם, מתנהל במשך שנים ויכוח ציבורי באשר לשאלת ההצטרפות לאיחוד האירופי. פעמיים בשנות ה-60 היא ביקשה להצטרף, אך נתקלה בווטו צרפתי. מאז, דחו הנורווגים את אפשרות ההצטרפות לאיחוד בשני משאלי עם, האחרון שבהם נערך ב-1994.

הנורווגים חשים קרבה מסורתית לשכנותיהן בסקנדינביה ולבריטניה, אך אינם חולקים כמעט אינטרסים משותפים עם מדינות מרכז אירופה. השילוב של ריחוק זה, ביחד עם רמת החיים הגבוהה בנורווגיה שתאלץ אותה להזרים כספים למדינות העניות של האיחוד, וחשדנותם המוגברת של הנורווגים כלפי כל התערבות זרה בענייניהם, זכר לכיבושים זרים ובראשם השלטון הנאצי, מקטינה את הסיכוי לסחף ציבורי במדינה הסקנדינבית בעד חברות מלאה באיחוד האירופי. דומה כי רק משבר קולוסאלי, דוגמת זה שחווה בשנה האחרונה אחת משותפותיה ל-EFTA, יוכל להביא לשינוי משמעותי בסוגיה.

תרשים של חברויות חופפות במסגרות האירופיות. שרטוט: וידיסאף, ויקיפדיה

איסלנד פושטת רגל

המשבר הכלכלי העולמי, שפרץ בספטמבר האחרון, פגע באופן החריף ביותר באיסלנד. בסוף אותו חודש, נאלצה הממשלה להתערב במערכת הפיננסית. בתחילת אוקטובר, הופסק המסחר בשש המניות הבולטות באיסלנד. הממשלה, בניסיון להרגיע את השווקים, העמידה התחייבות בלתי מוגבלת לכל החסכונות הקיימים, אך ללא הועיל. בתוך ימים ספורים, נאלצה הממשלה האיסלנדית להפסיק את המסחר למספר ימים, להלאים את שלושת הבנקים הגדולים וליטול הלוואות במיליארדי דולרים. הלאמת הבנקים, שהיוו כמעט שלושה רבעים מהמדד המוביל בבורסה האיסלנדית, ריסקה אותו מיד עם חידוש המסחר ב-77% [4]. בנובמבר, זינקה האבטלה פי שלושה והגיעה ל-4% מכוח העבודה, שיעור גבוה במונחים איסלנדים [5].

המשבר גרר עימו באופן טבעי אי-שקט חברתי, והציבור האיסלנדי, המאופק בדרך כלל, יצא לרחובות בתחילת ינואר, בדרישה להתפטרות הממשלה ועריכת בחירות חדשות. לאחר מספר ימים של מחאות התפטרה הממשלה, והבחירות נקבעו לחודש אפריל.

במקביל למחאה הציבורית, ונוכח התרסקות המשק, הלכה וגברה ההכרה באיסלנד כי הישועה תגיע מהאיחוד האירופי. במשך השנים, התנגדו בריקיאוויק לרעיון ההצטרפות לאיחוד וזאת על אף העובדה שבמסגרת החברות ב-EEA, יישמה איסלנד כשני שלישים מהתקנות האירופיות, מה שאמור להקל עליה כעת, כשעלתה הסבירות לבקשת הצטרפות מצד מדינת האי. הנציב להרחבת האיחוד, אוּלי ראן, הצהיר כבר בתחילת השנה, נוכח בקשת העזרה האיסלנדית, כי המדינה תוכל להצטרף לאיחוד בזמן שיא – שנתיים, מה שיאפשר לה להצטרף לאיחוד ב-2011, אולי ביחד עם קרואטיה [6].

תומכי ההצטרפות לאיחוד זכו לדחיפה אדירה, כשיוהנה סיגורארדוטיר, נישאת על גלי המחאה נגד הקואליציה השמרנית, הוליכה את הברית הסוציאל-דמוקרטית לניצחון בבחירות באפריל השנה. מפלגת העצמאות השמרנית שילמה מחיר כבד על הקריסה הכלכלית, כשאיבדה כשליש מהמושבים שלה ורשמה את התוצאה הגרועה ב-80 שנות קיומה.

מיד עם היוודע התוצאות, הצהירה סיגורארדוטיר כי מטרתה המרכזית היא להבטיח את יציבותה הכלכלית של איסלנד באמצעות הצטרפות לאיחוד האירופי “בתוך 12 עד 18 חודשים” וזניחת הקורונה, לטובת האירו בתוך ארבע שנים [7]. כיום, נערך משא ומתן פרטני בין נציגי האיחוד לאיסלנד, באשר לתנאי ההצטרפות המדויקים. לאחריהם, ככל הנראה, יובא הנושא לאישור במשאל עם באיסלנד. בסקר דעת קהל שנערך בסוף יולי, זכתה ההצעה להצטרף לאיחוד לתמיכת 51% מהנשאלים מול 36% מתנגדים, ירידה לעומת התמיכה שנרשמה בשיא המשבר הכלכלי, אך עדיין רוב מבטיח.

למרות ההחלטה הדרמטית בהיסטוריה של איסלנד, גם הצטרפות בזמן שיא לא תחסל כליל את בעיותיה של המדינה הקטנה – האינפלציה מתקרבת לקצב שנתי של 15%, שער המטבע צנח מאז תחילת המשבר ביותר מ-40%, והחוב החיצוני נסק ל-10 מיליארד דולר בעקבות הלוואות החירום שלקחה המדינה. הלוואה אחת, מקרן המטבע הבינלאומית, מטרידה במיוחד את הממשלה האיסלנדית, הנדרשת, כחלק מתנאי ההלוואה, לקצץ כשליש מהתקציב הממשלתי בתוך שלוש שנים בלבד. סיגורארדוטיר רמזה כי הצטרפות לאיחוד תחזק את עמדת המיקוח של איסלנד מול קרן המטבע, אך כלל לא ברור אם אמירה זו תעמוד במבחן המציאות [8].

בשבוע שעבר, זכתה איסלנד לאישור רשמי משרי החוץ של האיחוד, לעבור למסלול מהיר של קבלה לארגון והיא נמצאת על נתיב להשלים את תהליך ההצטרפות בזמן שיא, כפי שהבטיחה ראש הממשלה סיגורארדוטיר.

איסלנד זוכה לתמיכה רבה בקרב האיחוד, אך נשמעים גם קולות ביקורת. בקרב המפלגה הנוצרית-סוציאליסטית בגרמניה טענו כי “האיחוד אינו יכול להיות מושיע למשבר הכלכלי של איסלנד”. אחרים טענו כי יש לדון על שיפור מוסדות האיחוד בטרם ייפתח זה להרחבות נוספות [9].

המחאה באיסלנד – הביאה להקדמת הבחירות ולמהפך. צילום: אוּדרבן, ויקיפדיה

גם קרואטיה מתקדמת

על אף דברי הביקורת נגד איסלנד, נראה כי צירופה לאיחוד הוא רק שאלה של זמן. השאלה המסקרנת רבים באיחוד היא לא האם איסלנד תצטרף, אלא מתי. וליתר דיוק – האם איסלנד תהיה החברה ה-28 באיחוד האירופי, האם תהיה זו קרואטיה, שמתקדמת בעקביות במסלול הקבלה, או שמא שתיהן תצטרפנה ביחד.

בזאגרב, שהצטרפה השנה לברית נאט”ו, קיוו להצטרף לאיחוד עד 2011 אך טרם הצליחו לבצע את כל ההתאמות הנדרשות מחברות האיחוד, וליישב מספר סכסוכים פתוחים עם חברות האיחוד, ובכללן הדרישה האירופית להרחיב את שיתוף הפעולה עם בתי הדין הבינלאומיים לחקירת פשעי מלחמה, ההכרח לאפשר לאזרחי האיחוד לרכוש קרקעות בקרואטיה, וסכסוך גבול מתמשך עם סלובניה באשר לריבונות על מפרץ פיראן, סכסוך הנמשך מאז יציאתן לעצמאות. כל עוד לא יפתרו סכסוכים אלו, ובפרט סכסוך הגבול עם סלובניה, לא תוכל הרפובליקה היוגוסלבית לשעבר להצטרף [10].

על רקע הסחבת במשא ומתן עם האיחוד האירופי, אך גם חשדות על אי-סדרים בהתנהלותו, הכריז ראש ממשלת קרואטיה, איבו סאנאדר, על התפטרותו בחודש שעבר [11]. עזיבתו מהווה מכה למחנה הפרו-אירופי, שאך לפני חודשים ספורים חגג את ההצטרפות לברית נאט”ו.

על אף הקשיים, מאמינים בקרואטיה כי הם ישלימו את תהליך ההצטרפות לאיחוד ביחד עם איסלנד: “אנו אמורים להגיע לקו הסיום באותו הזמן, פלוס מינוס כמה חודשים”, אמר דיפלומט קרואטי. צירוף של שתי המדינות ביחד יהיה סמלי משהו, שכן איסלנד הייתה המדינה הראשונה שהכירה בעצמאות קרואטיה, כחודש לפני שאר מדינות אירופה [12].

עתיד האיחוד

מאז גל ההצטרפות לאיחוד בשנים האחרונות, הצטננה ההתלהבות בבירות אירופה מהרחבה מהירה נוספת של האיחוד, בפרט כל עוד לא התקבלה אמנת ליסבון שאמורה לשפר את התנהלות האיחוד. הקשיים בהתאמתן של שתי המצטרפות האחרונות, בולגריה ורומניה, שם מוסיפה השחיתות להשתולל והמדדים אינם תואמים את דרישות האיחוד, הביאה גם את התומכים הנלהבים ביותר בהרחבה נוספת של האיחוד, לשקול מחדש את עמדתם [13].

היחס המועדף לה זוכה איסלנד, והסובלנות המופגנת כלפי העיכובים בחזית הקרואטית מחד, ומאידך גרירת הרגליים שמפגינים באיחוד כלפי טורקיה המוסלמית והמדינות העניות בבלקן, ממחישים היטב את הרוח החדשה באיחוד האירופי, שמרשה לעצמו לברור ביתר קפידה את המצטרפות הבאות.

בהיבט הגיאוגרפי, נותרו שלוש קבוצות של מדינות שבאות בחשבון כחברות באיחוד, בטווח הזמן הבינוני והרחוק: קבוצת המדינות בבלקנים המערביים (אלבניה ושברי יוגוסלביה), מדינות מזרח אירופה החברות ב”שותפות המזרחית” (ארמניה, אזרבייג’אן, אוקראינה, גיאורגיה ומולדובה) ו”הסרבניות” המסורתיות – נורווגיה, שוויץ וליכטנשטיין.

בחינת מצבן של המדינות בתהליך ההצטרפות מעלה כי אחרי איסלנד וקרואטיה, המועמדת הבאה להצטרפות היא מקדוניה, בכפוף ליישוב הסכסוך שלה עם יוון, לה מחוז בעל שם זהה. המדינה היחידה הנוספת המחזיקה בסטאטוס “מועמדת לחברות” היא טורקיה, אך דרכה של זו לחברות היא הרחוקה ביותר [14].

על אף הבררנות שמפגינות חברות האיחוד הוותיקות, טבעם של אירועים להכתיב את סדר היום. החרפת המשבר הכלכלי, ביחד עם ההכבדה הגוברת על השכבות העובדות באיחוד המזדקן במהירות, תאלץ את המדינות המבוססות באיחוד לזרז את תהליכי הקבלה של מדינות עניות וצעירות יותר. לא מן הנמנע כי בסוף העשור הבא, יתקרב מספר החברות באיחוד ל-40. מספר האזרחים יגדל בכ-70 מיליון ללא טורקיה או בכ-150 מיליון ביחד איתה. עלייה זו, בשיעור של 15% עד 30%, תחזק את האוכלוסייה העובדת באיחוד ותקל על המערך הסוציאלי, אך ודאי תגבה מחיר דמוגרפי שיביא לשינוי ברוח האיחוד, בפרט עם טורקיה תצטרף אליו.

52 שנים חלפו מאז נחתם הסכם רומא, ומנהיגי היבשת טרם הצליחו לפתור בעיות מובנות רבות הנוגעות להתנהלות של גוף רב-לאומי כה גדול. על אף חולשתו של האיחוד, הבאה כיום לידי ביטוי בתהליך קבלת החלטות מסורבל, בריבוי אינטרסים מדינתיים צרים של חברות האיחוד ובהאטה כלכלית מתמשכת, נותר גוף זה בעל משיכה רבה, ומדינות רבות מוכנות לערוך רפורמות רבות כדי לזכות בזכות להצטרף אליו. איסלנד, שחשה עצמה מנותקת מאירופה וכמי שלא זקוקה לגב האיחוד, מצאה עצמה לפתע בתוך משבר כלכלי חמור שאף איים לגלוש לעימות מדיני עם בריטניה ומדינות אחרות, בשל הפגיעה בקרנות הפנסיה של עובדים במדינות אלה אשר הושקעו בה. האם הצירוף לאיחוד יקל עליה להתמודד עם המשבר? האם תיוותר אירופה מושכת בעיני האיסלנדים כשייצאו מהמיתון?

סיפורם של הקרואטים שונה, מאחר והם ביקשו להצטרף לאיחוד האירופי מלכתחילה. להתרחבות אירופית בשטחי יוגוסלביה לשעבר תהיה משמעות מדינית רבה יותר מאשר צירופה של איסלנד, מאחר והדבר יגביר את הבידוד הסרבי, ויסייע להפחית מהשפעתם של הרוסים באזור.

כדאי לשים לב לסרבים ככל שיתקרב תאריך הצירוף של קרואטיה – המדינה שפורקה מחלק נכבד מנכסיה הגיאוגרפיים, כולל ניתוקה מקוסובו בה התפתחה התרבות הסרבית וממונטנגרו אשר שללה מהסרבים את הגישה היחידה לים האדריאטי, תהפוך כמעט למכותרת על ידי האיחוד, המעוניין בהסגרתם של בכירים סרבים החשודים בפשעי מלחמה. חבית הנפץ הסרבית תתפוצץ יום אחד בסבירות גבוהה, והבלקן, אזור שזכה לרגיעה לאחר שנים רבות של מלחמה, עשוי למצוא עצמו בסיטואציה אלימה פעם נוספת.

הערות

1. Ian Traynor, Nicholas Watt and Jenny Percival, “No EU Lisbon treaty without Irish people’s approval, says Miliband”, 20/06/2008

2. Andrew Rettman, “Iceland in EU by 2015, prime minister says”, euobserver.com, 09/02/2009

3. Brandon Mitchener, “EEA Rejection Likely to Hurt Swiss Markets”, New York Times, 07/12/1992

4. “Timeline: Iceland economic crisis”, BBC News, 02/02/2009

5. “Interest in jobs abroad”, IceNews, 22/11/2008

6. “Iceland ‘could join EU by 2011′”, BBC News, 03/01/2009

7. John F. Burns, “Premier Wants Iceland to Join European Union”, New York Times, 26/04/2009

8. שם

9. Honor Mahony, “Iceland’s EU bid causes division in Germany”, 20/07/2009

10. “Croatia’s bid to join the EU suffers a blow”, AFP, 25/06/2009

11. Neil MacDonald, “Croatian PM quits as bid to join EU stalls”, Financial Times, 01/07/2009

12. Amelie Bottollier-Depois, “Iceland, Croatia in race to become EU’s 28th member”, AFP, 17/07/2009

13. Stephen Castle, “European Union Puts Out the Welcome Mat for Once-Aloof Iceland”, New York Times, 27/07/2009

14. עוד על יחסיה של טורקיה עם האיחוד האירופי, במאמר “הכרעה טורקית קרבה” בגיליון נובמבר 2007 של סיקור ממוקד