סיום המלחמה הקרה הראשונה לוּוה באי-וודאות. ארה”ב ניצחה, אך לא היו לה תוכניות מוגדרות ליום שאחרי. מי שנדרש להמציא תוכניות כאלו היה ביל קלינטון, שנבחר לנשיא בנובמבר 1992. על רקע הקיטוב העולמי הגובר נזכרים תומכי קלינטון בערגה בשנות התשעים מלאות התקווה. מנגד, משוכנעים מתנגדי קלינטון, כי המדיניות שהוביל היא שנטעה את זרעי הקיטוב הנובטים כעת בכל רחבי העולם.

התמוטטות המערכת הגיאו-פוליטית שהתקיימה במשך כמעט חצי מאה, הותירה אנשים רבים מבולבלים. ארה”ב ניצחה, אך לא היו לה תוכניות מוגדרות ליום שאחרי, ומעצבי המדיניות האמריקנים התחבטו באשר לדרך בה צריכה מעצמת-העל, שנותרה מעצמת-על יחידה, לנהוג.

האם היה עליה להתמקד בייצוב המשטרים הדמוקרטים במדינות שהשתחררו מהשפעת “אימפריית הרשע”, בדיוק כפי שנהגה באירופה ויפן לאחר מלחמת העולם השנייה, או אולי להותיר מדינות אלו לגורלן, לראשונה ללא השפעה ישירה של מעצמה? האם היה עליה לנצל את הדומיננטיות הבלתי-מעורערת שלה בכדי לעצב את העולם כראות עיניה או שמא מוטב היה, משהוסר האיום על החופש העולמי, להניח למדינות העולם להתנהל כרצונן?

האיש שעל כתפיו הונחה המשימה להשיב על שאלות אלו היה ביל קלינטון, שב-20 בינואר 1993 הושבע לנשיא ה-42 של ארה”ב. לפני הנשיא הצעיר, שעמד בראש המחנה הליברלי, קדמו במאה העשרים נשיאים ליברלים דוגמת וודרו וילסון, הארי טרומן וג’ון קנדי. שלושתם הכירו בחשיבות המעורבות הגלובלית ופעלו להגדרת האינטרסים האמריקנים מעבר לים ולשמירה עליהם. קלינטון היה ליברל מסוג חדש.

השבר החברתי שגרמה מלחמת וייטנאם, לא פסח גם על המחנה הליברלי, ורבים מחבריו אימצו מדיניות אנטי-התערבותית עם מאפיינים בדלניים. הליברלים החדשים קראו להקפאה חד-צדדית של ההתחמשות הגרעינית ולסיום הפעילויות החתרניות נגד המשטרים הסוציאליסטים במרכז אמריקה. רבים מהם אף הביעו התנגדות ליציאה למלחמת המפרץ הראשונה ב-1991, למרות שזו זכתה לתמיכה בינלאומית גורפת.

קלינטון, שהוביל קיצוץ נרחב בצבא, ביקש לנצל את התקציב שהתפנה בכדי להתמקד בנושאי חברה וכלכלה. עם זאת, הוא הכיר בחשיבות שימור יכולת ההתערבות האמריקנית, ואף ביקש לשפר אותה בכדי להשיג יכולת שתאפשר התערבויות מהירות ומוגבלות בזמן, שיתבססו במידת האפשר על תמיכה אמריקנית, בגיבוי מועצת הביטחון של האו”ם , לכוח מקומי. קלינטון האמין כי כך יוכל לנהל מדיניות חוץ ראויה למעצמת על, שתוכל להתערב באופן לגיטימי גם באזורים נטולי אינטרסים אמריקנים ישירים.

ב-22 באפריל 1993, נפגש קלינטון עם הסופר היהודי וחתן פרס נובל לשלום, אלי ויזל, אשר הפציר בו לפעול באופן מיידי על מנת להביא להפסקת מעשי הטיהור האתני שהתבצעו בבוסניה. קלינטון סרב לנקוט בצעדים חד-צדדיים התקפיים וחזר על עמדתו כי הפתרון למשברים אזוריים טמון בתמיכה אמריקנית לכוח מקומי. במסיבת עיתונאים שכינס למחרת בבית הלבן, קבע קלינטון כי ראוי שגם מעצמת העל היחידה תפעל בהתאם לחוק הבינלאומי ולמנדט הניתן לה מהאו”ם.

מודל כזה היה חדש עבור כוחות הביטחון האמריקנים, שדווקא לאחר סיום המלחמה הקרה ותחת שלטונו של קלינטון הליברל, מצאו עצמם נלחמים בכל קצוות תבל – מהבלקן שבמרכז אירופה, דרך סומליה שבקרן אפריקה ועד האיטי שבקריביים, לא במסגרת מדיניות בלימה מפני התפשטות קומוניסטית, אלא כזרוע מבצעת של החלטות האו”ם ושל נאט”ו.

שינוי דרמטי זה בייעודם של הכוחות האמריקנים הלוחמים, והקיצוץ הנרחב בתקציב הביטחון, גרם לדמורליזציה בעיקר במחלקת ההגנה, שם התקשו למצוא את האינטרס האמריקני עליו התבקשו להגן במסגרת המשימות האזוריות החדשות. ההסתבכות הראשונה, בסומליה, ועוד יותר ממנה – תגובת הממשל והציבור לאירועים שם, פגעו עוד יותר במחלקת ההגנה, והרתיעו את קלינטון מלשלוח כוחות התערבות לסכסוכים אחרים בעולם.

טראומת סומליה

מלחמת האזרחים בסומליה פרצה בינואר 1991, עם הדחתו של זיאד בארה, ששלט במדינה 22 שנים. על פי ההערכות, בשנתיים הראשונות ללחימה מצאו את מותם כ-300,000 אזרחים ומיליון וחצי נוספים הפכו פליטים או שמצאו עצמם תחת משטר מדכא.

סיקור תקשורתי נרחב של המשבר ההומניטארי בסומליה ולחץ מצד מזכ”ל האו”ם המצרי, בוטרוס בוטרוס גאלי ומצידה של סין, שהתרעמה על “המוסר הכפול” שהפגינו, לתפיסתה, מדינות המערב, בכך שיצאו מגדרן להביא להפסקת הלחימה בבלקן אך בה בעת סרבו לפעול בכדי להביא להפסקת ההרג ההמוני בקרן אפריקה, הביא ללחץ ציבורי בארה”ב להתערב, וזאת בעיצומו של מסע הבחירות לנשיאות ב-1992.

באפריל 1993, נפגש קלינטון עם הסופר היהודי וחתן פרס נובל לשלום, אלי ויזל, אשר הפציר בו לפעול באופן מיידי על מנת להביא להפסקת מעשי הטיהור האתני שהתבצעו בבוסניה. קלינטון סרב לנקוט בצעדים חד-צדדיים התקפיים וחזר על עמדתו כי הפתרון למשברים אזוריים טמון בתמיכה אמריקנית לכוח מקומי.

שליחת כוח התערבות אמריקני, בפעם הראשונה לאזור שלא היה לו קשר ישיר לאינטרס אמריקני, הייתה שנויה במחלוקת והביאה לשורה של דיונים בקונגרס ובמחלקת ההגנה. המצדדים טענו כי משניצחה במלחמה הקרה הראשונה ונותרה כמעצמת העל היחידה בעולם, מוטלת על ארה”ב החובה להוביל את הקהילה הבינלאומית במטרה לפתור משברים דוגמת זה שהתחולל בסומליה. מאידך, המתנגדים טענו כי על ארה”ב להמשיך ולפעול ברחבי העולם רק במקרים הנוגעים ישירות לאינטרסים שלה.

כוח הסיוע ההומניטארי שנשלח בקיץ 1992 נכשל בתפקידו, ובעיצומו של המרוץ לנשיאות, התגבשה בממשל בוש האב ההכרה כי אין מנוס מפעולה צבאית בסומליה. בצעד יוצא דופן, התחייב בוש האב על שיגור 25,000 חיילים אמריקנים לסומליה בתחילת בדצמבר, כחודש לאחר שהפסיד בבחירות. בוש, שהתנה את היציאה למשימה בכך שארה”ב תוביל אותה, התחייב להשיב את הכוחות עד מועד השבעתו של ביל קלינטון, כעבור חודש וחצי.

קלינטון, שהתנגד למעורבות האמריקנית בסומליה וביקש לסיימה במהירות, קבע מיד לאחר השבעתו כי המשימה המקורית של הכוח – להביא לייצוב האזור ולהבטיח הגעת משלוחי סיוע ליעדם – הושלמה. ב-26 במרץ 1993 הכריזה מועצת הביטחון על סיום המשימה בסומליה, והחליטה לצאת למשימת המשך במטרה לייצב את הכלכלה והממשל בסומליה. הובלת המשימה החדשה נותרה בידי האו”ם. כעבור שלושה חודשים, נותרו בסומליה כחמישה אחוזים בלבד מהכוח האמריקני המקורי.

עליה בפעולות העוינות כנגד כוח המשימה במהלך חודשי הקיץ, והימשכותם של פשעי המלחמה, הביאו את קלינטון להורות על שיגור יחידות עילית לאזור. בחודש ספטמבר, הודיע הרמטכ”ל קולין פאואל למזכיר ההגנה אספין כי דרוש תגבור נוסף. זה, שלא שש לשלוח כוחות לקרן אפריקה מלכתחילה, סרב.

ב-3 באוקטובר נכנס כוח אמריקני למוגדישו, בירת סומליה, במטרה ללכוד מבוקשים בכירים. המבצע הסתבך במהירות והפך לקרב הקרקעי הנרחב והארוך ביותר בו השתתפו כוחות אמריקנים מאז מלחמת וייטנאם. במהלך הקרב נהרגו 18 חיילים אמריקנים, נפצעו 73 ואחד נוסף נחטף. על פי ההערכות, מספר הנפגעים בקרב האזרחים ופעילי המיליציה הסתכם בכ-1,000 הרוגים ו-4,000 פצועים. תגובת הציבור האמריקני לקרב, שתועד כעבור מספר שנים בסרט “בלאק הוק דאון”, הייתה קשה והביאה לנסיגה אמריקנית מוחלטת מסומליה בתוך חצי שנה ולהתפטרות מזכיר ההגנה דאז, לס אספין.

הנסיגה האמריקנית בוצעה בחופזה, ומבלי להותיר בשטח ממשל ריבוני. כך, נותרו למעשה הסומלים לנפשם ומלחמת האזרחים נמשכת, עם הפסקות קצרות, עד היום [1]. חמור מכך, בקהילה הבינלאומית עלה החשש כי הזעם הציבורי בארה”ב מתוצאות המשימה בסומליה, ימנע מהממשל האמריקני להתערב במקרה שסכסוכים אתניים אחרים, באזורים שאינם מהווים אינטרס אמריקני ישיר, יתדרדרו לכדי מעשי רצח המוניים.

איש לא העלה על דעתו אז כי תסריט הבלהות הזה יתממש בתוך פחות מחודש.

כוח הסיוע נוחת בסומליה. צילום: מחלקת ההגנה האמריקנית

השמדת העם ברואנדה

האיבה ההיסטורית בין בני שבט ההוּטוּ ובני שבט הטוּטסי ברואנדה, תולדה של הפרדה גזעית שביצע השלטון הקולוניאלי הבלגי, גרמה למאות אלפי הרוגים במרוצת השנים. ב-6 באפריל 1994 החלה ההתפרצות האלימה והאכזרית מכולן. בתוך ימים ספורים חוסלו הנשיא וראש הממשלה. כתוצאה מכך, הסתערו אנשי צבא ומיליציה על כפרי הטוטסי וטבחו בהם ללא רחם.

רק כעבור חודש הכיר האו”ם בעובדה כי רצח עם מתרחש ברואנדה, אך מועצת הביטחון הוסיפה להתנהל בעצלתיים. בשלב זה, על פי הערכות השונות, כבר נרצחו במדינה כחצי מיליון בני אדם. בתגובה לאירועים, ולאור חוסר נכונותו של האו”ם לפעול, פלשו כוחות “החזית הפטריוטית של רואנדה” (FPR) של בני הטוטסי מאוגנדה וטנזניה לרואנדה, במטרה להגן על הטוטסי המקומיים.

בחודש יולי, כמאה ימים לאחר פרוץ הקרבות, הוכרעו הכוחות הרואנדים, וכשני מיליון בני הוטו, בהם כאלו שהיו שותפים לביצוע מעשי הטבח, נמלטו מפני בני הטוטסי המנצחים.

התמונות הקשות מרואנדה והמשבר ההומניטארי שהתפתח במחנות הפליטים שהקימו בני ההוטו במדינות הגובלות ברואנדה, הסעירו את דעת הקהל העולמית. המטרה המרכזית לחיצי הביקורת הייתה ארה”ב, שנמנעה מלהתערב במשבר. קלינטון, עדיין תחת השפעת המפלה בסומליה, חשש לשלוח כוחות קרקעיים לאזור. חמור מכך, הוא עיכב סיוע בדמות 50 נגמ”שים לכוח הבינלאומי, הגם שזה היה חף מנוכחות אמריקנית. רק לאחר שקיבל התחייבות של האו”ם ושל מדינות אפריקה לשאת בעלות המשלוח והתחזוק של הנגמ”שים, שנאמדה ב-15 מיליון דולר, נאות הנשיא האמריקני לשלחם.

במרץ 1998 הגיע קלינטון לביקור ברואנדה. במהלכו, הוא כינה את שהתבצע ברואנדה רק ארבע שנים קודם לכן כ”מעשה הטבח האינטנסיבי ביותר במאה שטופת הדם שאנו עומדים לעזוב”. קלינטון הביע את התנצלותו על העיכוב בסיוע בעת האירועים ועל חוסר הפעולה האמריקנית נגד פושעי המלחמה שהסתתרו במחנות הפליטים. באוגוסט 2005, בראיון לקול אמריקה, הגדיר קלינטון את השמדת העם ברואנדה כ”כישלון אישי שלי”.

האיטי: סיפור הצלחה?

לאחר הכישלונות באפריקה, רבים פקפקו בחזון ההתערבות המהירה בגיבוי בינלאומי, שקידם קלינטון. הסכסוכים האתניים ברחבי העולם הלכו והפכו מורכבים ודרשו יותר כוחות ויותר זמן לפתרון. ה”גיבוי הבינלאומי” עליו התעקשו הליברלים העלה את חמתם של רבים, שטענו כי אין כל צורך או משמעות לגיבוי כשהדברים נוגעים למעצמת העל היחידה בעולם. המשבר בהאיטי פרץ בתקופה נוחה מאוד עבור קלינטון.

המדינה הקטנה, המרוחקת רק כאלף קילומטר מארה”ב, הצליחה לקיים בחירות חופשיות ראשונות בתולדותיה רק ב-1990, בהן נבחר כומר קתולי בשם ז’אן ברטראנד אריסטיד. למרות התקוות הרבות שנתלו בו, אריסטיד החזיק מעמד בתפקיד תשעה חודשים בלבד עד שהודח בהפיכה צבאית על ידי ראול סדרס. המשטר הצבאי היה אכזרי במיוחד והביא למנוסת אלפים מתושבי האי בסירות, במטרה להשיג מקלט בארה”ב.

ממשלו של בוש האב יזם הטלת סנקציות על המשטר הצבאי, אך סרב להעניק מקלט מדיני לפליטים. קלינטון, שביקר את בוש על הכתף הקרה שהפנה לפליטים, ניסה בתחילה להפעיל לחץ דיפלומטי על המשטר הצבאי, אך ללא הועיל. באוקטובר 1993, בניגוד לעצת מזכיר ההגנה אספין, הורה קלינטון על שליחת כוח ימי קטן להאיטי, אך זה נסוג לאחר שנתקל בהתפרעות בנמל פורט דה פרינס, שם ביקש לעגון. לאחר מכן, הפתיע קלינטון רבים כשאימץ את מדיניותו של בוש וסרב להעניק לפליטים מקלט מדיני, בתואנה כי אם יעשה כן זרם הפליטים רק יגבר ואף יפגע בסיכויי ההצלחה של הרפורמות הדמוקרטיות שקיווה לקדם באי.

במהלך החודשים הבאים, וביתר שאת לאחר האירועים בסומליה וברואנדה, ביקש קלינטון לפעול בהאיטי כפי שתמיד דמיין את מדיניות החוץ שלו – בשליחות מועצת הביטחון של האו”ם. ביולי 1994 קיבלה המועצה החלטה שקראה להפיל את המשטר בהאיטי בכל האמצעים. קלינטון, שרק חודשים ספורים קודם לכן עיכב משלוח נגמ”שים לרואנדה בשל ויכוח על 15 מיליון דולר, הורה בלי היסוס על שליחת 20,000 חיילים להאיטי, בעלות כוללת של 2 מיליארד דולר. הנשיא לשעבר, ג’ימי קרטר והרמטכ”ל לשעבר, קולין פאואל, נשלחו לנהל מו”מ לפני הגעת הכוח הצבאי, והשיגו את הסכמת מנהיגי הממשל הצבאי לסגת ללא קרב [2].

המשבר בהאיטי שירת היטב את הנשיא קלינטון, שיישם בהצלחה, לראשונה, את חזונו לגבי התערבות מהירה בתמיכה בינלאומית. ברם, חיסולם של אלפי אנשים בזמן המשטר הצבאי, יחד עם הסנקציות הכלכליות שהוטלו על האיטי, ריסקו את המשק המקומי, גרמו לאבטלה בהיקפים עצומים, ערערו את יציבות השלטון המרכזי, והביאו לבסוף להפיכה צבאית נוספת כעבור עשור.

קלינטון, שרק חודשים ספורים קודם לכן עיכב משלוח נגמ”שים לרואנדה בשל ויכוח על 15 מיליון דולר, הורה בלי היסוס על שליחת 20,000 חיילים להאיטי, בעלות כוללת של 2 מיליארד דולר.

המלחמות בבלקן

מלחמת האזרחים בבוסניה, שפרצה עם התפרקות יוגוסלביה ביוני 1991, הטרידה את מדינות מערב אירופה וגרמה להד תקשורתי גדול בארה”ב.

בזמן שהנשיא בוש האב ומחלקת המדינה ליוו את הדעיכה הסובייטית ואת סיום המשימה בעיראק, מזכיר ההגנה דאז, ריצ’ארד צ’ייני, התמקד בחזית הבוסנית. צ’ייני הביע התנגדות עקרונית לשימוש בכוחות קרקע באזורים בהם מתרחשים סכסוכים אתניים. מסיבה זו הוא התנגד לאפשרות של כיבוש בגדד במלחמת המפרץ הראשונה, ומסיבה זו התנגד להפעלת כוחות קרקע אמריקנים בבלקן.

ממשל קלינטון לא שש אף הוא לצלול לקלחת הרותחת. ב-10 בפברואר 1993 התייחס מזכיר המדינה הטרי, וורן כריסטופר, למצב בבלקן. הוא הביע זעזוע ממחנות הריכוז שהתגלו, מהטיהור האתני וממעשי הרצח, האונס והגירוש ההמוניים. “האופן שבו העולם יתמודד עם האלימות בשטחי יוגוסלביה לשעבר יהווה מבחן קריטי לאופן שבו יטופלו בעיות אתניות בעולם שאחרי המלחמה הקרה”, קבע כריסטופר [3].

בסיום הנאום, לאחר שגולל תיאורי זוועה על המתרחש באזור והדגיש את חשיבות הטיפול בנושא, סרב מזכיר המדינה של מעצמת-העל היחידה בעולם להציע צעדים קונקרטיים והבטיח רק “להפעיל את מלוא כובד משקלה של הדיפלומטיה האמריקנית”, כהשלמה למאמצי התיווך של האיחוד האירופי.

בפברואר 1994, החליף ויליאם פרי את לס אספין כמזכיר ההגנה. פרי שלל עם כניסתו לתפקיד התערבות בבוסניה, אך התרצה במהרה וכעבור חודשיים מטוסי קרב אמריקנים כבר השתתפו בתקיפות באזור והביאו לנסיגת הסרבים מהעיר גוראזדה במזרח בוסניה. בהגיבו על דברי מבקרים בזירה הפוליטית הפנימית, שהתנגדו למעורבות אמריקנית בבלקן, הצהיר פרי כי האזור מהווה אינטרס אמריקני “הגם אם לא אינטרס עליון” [4].

בנובמבר 1995, בעקבות לחץ אמריקני ואירופי, כונסו הצדדים הלוחמים למשא ומתן בדייטון, אוהיו, שהבשיל לכדי הסכם שלום בין הצדדים חודש לאחר מכן. ההסכם הביא להפסקת האלימות ולהסגת הכוחות אל מעבר לקווי גבול ברורים ולהצבת כוח בינלאומי באזור. לאחר החתימה על ההסכם הצהיר קלינטון כי “הפליטים ישובו לבתיהם, אנשים יוכלו להסתובב ברחובות וזכויות האדם יישמרו על ידי משטרה וינוטרו ע”י ועדה בינלאומית” [5].

קלינטון הותקף מכל עבר בגין ההסכם. רבים האמינו כי הממשל לחץ על הצדדים להגיע לחתימה על ההסכם רק משום שהייתה זו שנת בחירות בארה”ב. בנוסף נשמעה ביקורת על ההסתמכות על סלובודן מילושביץ’ שיפעל נגד פושעי מלחמה ועל ההתעקשות האמריקנית לקיים בחירות מהירות, למרות שכמחצית מבוסניה עוד לא הייתה חופשית, וכנופיות סרביות המשיכו להשתולל ולהותיר מאות אלפי פליטים.

במרץ 1999 הובילה נאט”ו מערכה צבאית נגד צבא יוגוסלביה בקוסובו, חבל ארץ בדרום סרביה. כאלף מטוסים הפציצו את האזור במשך חודשיים וחצי במטרה לגרום לכוחות הסרבים לסגת ולאפשר לכוחות נאט”ו לתפוס את מקומם ולפליטים אלבנים לשוב לבתיהם. בעקבות ההפצצות, נסו רבבות אזרחים סרבים מהאזור והצבא הסרבי נסוג. עם שוך הקרבות, שבו האלבנים לקוסובו. כיום מתגוררים בחבל הארץ 2.1 מיליון בני אדם, מהם 90% אלבנים ורק 5% סרבים.

גם פעולה זו לוותה בביקורת, הגם שנועדה לאפשר חזרת פליטים לביתם. בניגוד ל”אני מאמין” של קלינטון, הפעולה בוצעה ללא תמיכה של מועצת הביטחון והיא אף גררה ביקורת מצד מדינות רבות. בנוסף, הואשם ממשל קלינטון בסילוף עובדות, כשהעריך ערב התקיפה את מספר האלבנים שנרצחו במאה אלף, תוך השוואה לשואת יהודי אירופה. לאחר כניסת כוחות נאט”ו לקוסובו התברר כי מספר ההרוגים למעשה היה כעשירית [6, 7]

שיתוף הפעולה עם “הצבא לשחרור קוסובו” (KLA), שהוגדר על ידי ארה”ב כארגון טרור, גרר ביקורת חריפה. ה-KLA, שנחשד כבעל קשרים עם אל-קעידה, הוצא מרשימת ארגוני הטרור בפברואר 1998, במסגרת המאבק בסרבים, ואנשיו אף זכו לסיוע של ה-CIA [8].

החתימה על הסכם דייטון. צילום: הבית הלבן

צפון קוריאה

בחצי האי הקוריאני, ארבעה עשורים של מתיחות הגיעו לשיאם בתחילת שנות התשעים, כשזרועות המודיעין האמריקני הגיעו למסקנה כי צפון קוריאה חותרת להשיג נשק גרעיני. ארה”ב לחצה על המדינה הקומוניסטית הענייה לאפשר ביקורת בשטחה, ובשלב מסוים אף שקלה לתקוף את המתקנים הגרעיניים בשטחה.

מותו של קים איל-סונג, ביולי 1994, הביא את שני הצדדים להפגין גמישות במשא ומתן. ארה”ב נאותה להתגמש לאור הנחת עבודה כי המשטר בפיונגיאנג יתמוטט כתוצאה מחילופי הדורות, בעוד צפון קוריאה הסכימה להתגמש בנושא הגרעין על מנת לזכות בהקלה בסנקציות הכלכליות שהוטלו עליה מאז מלחמת קוריאה [9].

ב-21 באוקטובר 1994 נחתם לבסוף הסכם מסגרת בין ארה”ב וצפון קוריאה, שבבסיסו הסכמה צפון קוריאנית להחליף את הכורים הגרעיניים שפעלו בשטחה בכורי מים קלים להפקת אנרגיה, שיוקמו על ידי ארה”ב. בנוסף, קרא ההסכם לפתוח בתהליך נורמליזציה ביחסי שתי המדינות.

החתימה על ההסכם עוררה סערה בארה”ב, בפרט מצד המפלגה הרפובליקנית שאנשיה חשו כי קלינטון הלך יתר על המידה לקראת צפון קוריאה בהסכם “תמים”, כהגדרתם. עיקר הביקורת התמקדה בהתחייבות האמריקנית להקים כורים בעלות של 4 מיליארד דולר, בזמן שהצפון קוריאנים הודיעו כי יאפשרו ביקורות בחלק מאתרי הגרעין, אך ימנעו כניסה לאתרים אחרים לתקופה של חמש שנים. עם או בלי קשר, בבחירות האמצע שנערכו כעבור חודש זכו הרפובליקנים ברוב בקונגרס, שאפשר להם להערים קשיים על אישור המימון להסכם.

תקופה קצרה לאחר החתימה על ההסכם החלה ארה”ב לחשוד בקיומה של תוכנית גרעינית סודית בצפון קוריאה, והיא החלה לעכב את יישום ההתחייבויות שנטלה על עצמה בהסכם המסגרת. רק ב-1998 החלה ארה”ב לחפש זכיין להקמת הכורים החדשים, וזה נבחר לבסוף רק בחלוף שנתיים נוספות.

ב-31 באוגוסט 1998, ערכה צפון קוריאה ניסוי בטיל חדש, שהתברר כניסיון לשיגור לווין באמצעות טיל תלת-שלבי. למרות שהניסיון נכשל, הרי שעצם הניסוי היווה הוכחה לזינוק טכנולוגי בתעשיית הטילים של פיונגיאנג. הניסוי הביא להקפאת הסיוע הכלכלי מיפן ולדרישה אמריקנית מחודשת לחקור מתקנים צבאיים בצפון קוריאה. זו בתגובה, הודיעה כי תהיה מוכנה לאפשר זאת תמורת תשלום של “מאות מיליוני דולרים” [10].

הניסוי וההתנהלות הצפון קוריאנית הגבירו את הקולות שקראו להפסיק את סאגת המשא ומתן. הביקורת על מדיניותו של קלינטון הלכה והתגברה עם ההכרה כי צפון קוריאה אינה מראה סימני “חזרה בתשובה”. להגנת הממשל, טענו בכירים כי הערכת המודיעין ב-1994, ושוב ב-1997, הייתה כי הממשל בצפון קוריאה צפוי לקרוס בתוך שנים בודדות. לימים הסבירו אנשי מודיעין את כשלון התחזית בכך שלא לקחו בחשבון כי דרום קוריאה ויפן תפעלנה אף הן לפיוס עם צפון קוריאה, ותגשנה סיוע כלכלי [11].

ב-29 בינואר 2002, הציג יורשו של קלינטון, ג’ורג’ וו. בוש, את “ציר הרשע”, בנאום הראשון על מצב האומה שנשא מאז תחילת המלחמה העולמית בטרור. הכללתה של צפון קוריאה בציר הביאה להחרפה ביחסי המדינות. ארה”ב האשימה את צפון קוריאה בהפעלת תוכנית סודית להעשרת אורניום, והחליטה להקפיא את הזרמת הנפט הכבד למדינה הקומוניסטית, כמתחייב מהסכם המסגרת מ-1994 [12]. בתגובה, פרשה פיונגיאנג מהאמנה למניעת הפצת נשק גרעיני, וחידשה את פרויקט פיתוח הנשק.

ב-10 בפברואר 2005 הודתה צפון קוריאה לראשונה כי הצליחה לפתח נשק גרעיני, וב-9 באוקטובר 2006 ערכה ניסוי גרעיני ראשון. הניסוי הוביל להחרפת הסנקציות הכלכליות על המדינה הענייה, וללחץ גם מצד בת בריתה הוותיקה, סין. מו”מ מחודש בפורום “שש המדינות” (ארה”ב, סין, יפן, רוסיה ושתי הקוריאניות), הוביל לבסוף להסכמה של צפון קוריאה לפרק את פרויקט הגרעין בתמורה להטבות כלכליות משמעותיות. ב-5 בנובמבר 2007 החל צוות טכנאים אמריקנים בפירוק הכור המרכזי, ביונגביון.

מזכירת המדינה, מדלן אולברייט, עם מנהיג צפון קוריאה, קים ג’ונג איל. צילום: מחלקת המדינה

הכישלון ברוסיה

התמוטטותה של ברית המועצות הזניקה את מרבית הרפובליקות שלה לעצמאות דמוקרטית. אלו התאפיינו בביצוע רפורמות שלטוניות ומודרניזציה כלכלית, במטרה להחליף את הכלכלה המתוכננת בכלכלת שוק קפיטליסטית. אובדן הרפובליקות שהיו חברות בברית המועצות הציב את רוסיה עצמה בנקודת פתיחה קשה ביותר והיא נקלעה לגרעון תקציבי עצום, תוצאה של אובדן שווקי הגוש הקומוניסטי, תשתיות אזרחיות מפגרות ומנגנון ממשלתי מסורבל.

נשיא רוסיה, בוריס ילצין, פנה בבקשת סיוע לקרן המטבע העולמית, לבנק העולמי ולמשרד האוצר האמריקני, אך פניותיו רק ערערו יותר את המצב במקום להוביל ליציבות המקווה. הרפורמות הכלכליות עליהן הכריז ילצין ב-2 בינואר 1992, בייעוץ הגורמים המערביים שנזכרו לעיל, הביאו למיתון ארוך שיש המגדירים אותו כקשה יותר ממצבן של ארה”ב או גרמניה בתקופת השפל הגדול [13].

המשבר הכלכלי הקשה הוביל לזינוק באבטלה, בפשיעה, בשחיתות הציבורית ובסחר הסמים. אלו ערערו את מעמדו של ילצין. שנה של מאבקי כוח עם האופוזיציה הגיעה לשיא בניסיון של הפרלמנט להדיח את הנשיא. זה בתגובה הורה, ב-3 באוקטובר 1993, על הפגזת הפרלמנט. בסיומה של ההתקוממות האזרחית הרחבה ביותר שארעה ברוסיה מאז מהפכת אוקטובר 1917, נמנו כ-200 הרוגים ויותר מ-400 פצועים.

רבים בארה”ב ראו באירועים כ”ניקוי אורוות” של שרידי השלטון הישן. גם קלינטון עצמו הביע תמיכה בילצין. חלקים נרחבים בציבור הרוסי, קיבלו זאת בתדהמה. יבגניה אלבאטס, עיתונאית רוסית, ביטאה היטב את הלך הרוח: “העובדה שקלינטון תמך בילצין הייתה השגיאה הקשה ביותר של האמריקנים. הציבור הרוסי, שלא היה מורגל בדמוקרטיה, ראה איך יורים על נבחריו שנמצאו בפרלמנט, והאמריקנים, שתמכו בילצין, אמרו שזה בסדר העיקר שהרטוריקה הדמוקרטית תימשך. העובדה שמנהיג הדמוקרטיה הגדולה בעולם תמך בהפרות של החוקה מצידו של ילצין, הדהימה רבים ברוסיה ושברה את החלום הדמוקרטי” [14].

ילצין אמנם הצליח לאשר את החוקה החדשה שקידם, אך מעמדו הלך והתדרדר, ועימו גם מצבו הבריאותי. בתקווה לייצב את מצבו הפוליטי הוא כרת ברית עם ה”אוליגרכים” וויתר על השליטה הממשלתית באוצרות הטבע האדירים של רוסיה. מדיניות זו, בשילוב משבר פיננסי עולמי, הובילה לפשיטת רגל של ממשלת רוסיה באוגוסט 1998, שהצריכה סיוע נוסף מהמוסדות הפיננסים העולמיים.

ב-31 בדצמבר 1999, התפטר ילצין כשהוא מותיר את הבמה לראש הממשלה, ולדימיר פוטין. בטרם לכתו, פנה ילצין לעם הרוסי: “אני מתחנן לסליחתכם על חלומותיכם שלא התגשמו. אני מתחנן לסליחתכם על שלא הצדקתי את התקוות”. פוטין הוציא את הכרכרה מהבוץ במהירות וביעילות מרשימה, אך הוביל אותה בנתיב המתרחק מדרך הדמוקרטיה. אולי, לבלי שוב.

תשובה ברורה לסיבות שהובילו להתמוטטות הרוסית אין, אך רבים מסכימים כי הרפורמות הכלכליות בוצעו באגרסיביות רבה מדי, והובילו את ילצין להילחם במעלה הגבעה עד יומו האחרון בקרמלין.

קלינטון, שהביע תמיכה בילצין בשנים הראשונות וקיווה לשיתוף פעולה בזירה העולמית, מצא עצמו תחת לעומתיות רוסית גוברת במחצית השנייה של העשור. רוסיה ראתה בהתפשטות נאט”ו מזרחה איום ביטחוני; היא ניצלה את התקיפות האמריקניות בעיראק במסגרת מבצע “שועל מדבר” בדצמבר 1998 בכדי לתמרן עצמה חזרה לעמדת השפעה במפרץ והיא הביעה התנגדות למתקפת נאט”ו בקוסובו.

ראש הממשלה הרוסי ב-1998, יבגני פרימקוב, הוביל ניסיון לכונן ברית תלת-ראשית עם סין והודו במטרה להוות משקל נגד לעליונות האמריקנית. יוזמה זו, שזכתה לכינוי “המשולש של פרימקוב”, נכשלה, בעיקר לאור חוסר שיתוף פעולה מצידה של הודו.

לרצות את סין

קלינטון, שהפגין להיטות לצרף את סין לארגון הסחר העולמי גמר אומר להתחבב על הענק האסיאתי ויהי מה. סנקציות על רכיבים רגישים, שהוטלו בעקבות אירועי כיכר טיאנאנמן עוּדנו, וחברות סינית הורשו לרכוש מחשבי-על שיכלו לשמש בפרויקטים צבאיים.

סיבה נוספת שהובילה לפיוס עם סין הייתה תקווה אמריקנית להשתתפות סינית בלחץ על צפון קוריאה, ולא רק. שלוש מדינות בעלי משטרים “לא ידידותיים” בלשון המעטה, הגבירו את מאמצי הגרעין שלהם בשנות התשעים – צפון קוריאה, פקיסטן ואיראן. לשלושתן, על פי החשד, תרמו הסינים ידע טכנולוגי.

קלינטון גם נטש את העמימות האמריקנית המסורתית בנושא “סין אחת” שנשמר מאז כינון היחסים הדיפלומטיים בין ארה”ב לסין ב-1979. סין וטיוואן, שהתפצלו ב-1949 אינן מכירות האחת בשנייה וסין דורשת באופן מסורתי מכל מדינה החפצה בקשרים עימה שלא לקיים קשרים עם טיוואן. מאז הקמת הקשרים הדיפלומטיים בין ארה”ב לסין נזהרו דיפלומטים ונשיאים אמריקנים מלנקוט עמדה חד-משמעית בנושא ונהגו לומר שסין שייכת לסינים (אך לא התייחסו לטענות כי טיוואן היא חלק מסין…). קלינטון היה הנשיא הראשון שהתחייב לפעול ביחד עם סין כדי למנוע מטיוואן להצטרף לארגונים בינלאומיים [15].

המשא ומתן לקראת הצטרפותה של סין לארגון הסחר העולמי הואץ וב-20 בספטמבר 2000 הצליח קלינטון להעביר בקונגרס החלטה שקיבעה את מעמדה של סין כשותפת סחר מועדפת, וביטל את הצורך בחידושים שנתיים. במסגרת ההסכם, הוסיף וריכך קלינטון כמה מהסנקציות הכלכליות שהוטלו על סין בעקבות אירועי טיאנאנמן. ב-11 בנובמבר 2001, אחרי 15 שנים של משא ומתן, הצטרפה סין לארגון הסחר העולמי.

קלינטון מנגן בסקסופון לנשיא רוסיה, בוריס ילצין. צילום: הבית הלבן

הטרור העולמי

ב-26 בפברואר 1993, כחודש לאחר כניסתו של קלינטון לבית הלבן, ארעה המתקפה הראשונה של מחבלים אסלאמיים נגד מרכז הסחר העולמי, עם פיצוץ מכונית תופת עמוסת חומרי חבלה בחניון אחד המגדלים. בפיגוע נהרגו שישה אנשים, נפצעו למעלה מאלף ונגרם נזק בשווי של כחצי מיליארד דולר. ההתקפה גרמה לזעזוע בחברה האמריקנית. קלינטון ביקש להרגיע את הרוחות וניצל את נאום הרדיו השבועי שלו בכדי לבקש מהעם האמריקני “לא להגיב יתר על המידה” לפיגוע, והבטיח לתפוס את המבצעים.

בפברואר 1998 ראתה אור פתווה (פסק הלכה מוסלמי) שפרסם ארגון בשם “החזית האסלאמית העולמית לג’יהאד נגד היהודים והצלבנים”. הפתווה קרא לפגוע באמריקנים ובבני בריתם בכל מקום על מנת לשחרר את מסגד אל אקצא ואת המסגד הקדוש במכה.

ב-7 באוגוסט אותה שנה נהרגו 225 בני אדם ו-4,000 נפצעו בפיגועים שאירעו בו זמנית בשגרירויות האמריקניות בקניה ובטנזניה. בתגובה, הורה קלינטון על תקיפת יעדי טרור באפגניסטן ובסודן. “למשטרים המעניקים בעקביות מחסה לטרור אין זכות להישאר בטוחים”, קבע [16].

את האחריות לתקיפת השגרירויות נטל ארגון טרור רדיקאלי בשם אל-קעידה. בראשו עמד אוסאמה בן לאדן, מי שפרסם את הפתווה רק כמה חודשים קודם לכן ומי שעתיד היה לשגר, כעבור שלוש שנים, את מתקפת הטרור שתשנה את פני העולם.

עוד לפני כן, ב-12 באוקטובר 2000, הותקפה המשחתת האמריקנית קול בעת תדלוק במפרץ עדן. 17 מלחים אמריקנים נהרגו ו-39 נפצעו. עוד בטרם הצליחו האמריקנים להוכיח כי אנשי אל קעידה ביצעו את הפיגוע, הבטיח קלינטון “לבוא חשבון” עם המבצעים. עם זאת, הוא לא הורה על שום תגובה צבאית בעקבות הפיגוע.

לאחר מתקפת הטרור ב-11 בספטמבר 2001, הופנה חלק גדול מהזעם הציבורי כלפי קלינטון, שהואשם כי לא פעל מספיק בכדי לחסל את בן-לאדן אחרי הפיגועים בשנות התשעים. בראיון לרשת פוקס ניוז ב-24 בספטמבר 2006, האשים קלינטון כי אלו שהחלו לבקר אותו לאחר מתקפת הטרור הגדולה על שלא תפס או חיסל את בן-לאדן קודם לכן, ביקרו אותו גם כשהוא כן ניסה לתפוס אותו בשנות התשעים. “לו הייתי נשיא עכשיו, הייתי מקצה עוד 20,000 חיילים לנסות להרוג אותו”, סיכם קלינטון.

הצלחות קלינטון

לצד מדיניות שנויה במחלוקת, רשם קלינטון הישגים חשובים במהלך כהונתו.

הכלכלה האמריקנית התחזקה, הודות לשני גורמים עיקריים. הראשון הוא החתימה על הסכם נאפט”א, היוזמה ארוכת השנים להקמת אזור סחר חופשי בצפון אמריקה יחד עם קנדה ומכסיקו. זו האחרונה אף זכתה לסיוע משמעותי מארה”ב בעת משבר כלכלי שחוותה ב-1995, סיוע אשר זרז יציאתה מהמשבר. הגורם השני והמשמעותי לא פחות היה הקיצוץ שהוביל קלינטון בהוצאות הצבא האמריקני, אשר התאפשר לאור סיומה של המלחמה הקרה הראשונה. שני אלו ביחד הזניקו את הכלכלה האמריקנית מגרעון של 4% מהתוצר ב-1993, לעודף של 2.5% בשנת 2000.

בתחום המדיני, חתר קלינטון לנורמליזציה עם וייטנאם ורשם כמה הצלחות כמתווך. בצפון אירלנד, הביא את הניצים לחתום על הסכם “יום שישי הטוב” ב-1998, שהתווה את הדרך לסיום הסכסוך. במזרח התיכון, דחף קלינטון את המלך חוסיין להגיע להסכם שלום עם ישראל וליווה את תהליך השלום בין ישראל לפלשתינים ובין ישראל לסוריה. במסלול הפלשתיני נחתמו מספר הסכמים בשנות התשעים, אך אלו לא הצליחו לשמר את היציבות באזור, ובחודשים האחרונים של קלינטון בבית הלבן פרצה האינתיפאדה השנייה. במסלול הסורי, כל הניסיונות להשיג פריצת דרך, נכשלו.

ההחמצה הגדולה ביותר?

עם כניסתו לבית הלבן, קיבל קלינטון לידיו מעצמת-על ללא אויבים משמעותיים. הגוש הקומוניסטי נעלם; האיחוד האירופי היה טרוד בעיצוב עצמי וסין טרם הגבירה את מעורבותה הבינלאומית. קיצוץ דרמטי בתקציב הביטחון האמריקני מעולם לא היה מוצדק יותר. “עיתוי מושלם לקחת הפסקה מהעולם ולהתמקד במדיניות פנים”, טענו במפלגה הדמוקרטית בתחילת שנות התשעים. האמנם? האם מעצמה-על יכולה בכלל “לקחת הפסקה” מאירועים בינלאומיים, שלא לומר – לוותר על להוביל אותם?

קלינטון הליברל, ששב והדגיש בכל הזדמנות את חשיבות הגיבוי הבינלאומי ואת הדרישה להשתתפות בינלאומית בעלויות הפעילות האמריקנית במשימות בינלאומיות, הותקף על ידי השמרנים, שטענו כי יש לנצל את העוצמה האמריקנית הבלתי-מעורערת על מנת לכפות הסדרים נוחים לאמריקנים בסכסוכים ברחבי העולם.

ייתכן כי הגישה הליברלית של קלינטון היא המודל האופטימאלי לניהול יחסי חוץ של מעצמת על. עם זאת, בחינה של “הישגי” ארה”ב בתחום יחסי החוץ בשמונה שנותיו של קלינטון בבית הלבן מעמידה בספק את התאמתה של הגישה הליברלית לאווירה הגיאו-פוליטית שהתקיימה מיד עם סיומה של המלחמה הקרה הראשונה.

במהלך כהונתו של קלינטון, ארה”ב איבדה הזדמנות היסטורית לקיים מערכת יחסים משותפת אינטרסים עם רוסיה או לכל הפחות לייצב ברוסיה משטר דמוקרטי; היא ניהלה מדיניות שנויה במחלוקת עם צפון קוריאה ואיראן, מדיניות שבפועל העניקה לשני המשטרים זמן, שהיתרגם לייצור נשק גרעיני בצפון קוריאה, ולהתקדמות בפרויקט באיראן; יחסיה ארוכי השנים עם בנות ברית דוגמת מדינות האיחוד האירופי ויפן התערערו; כישלונות מהדהדים בסומליה וברואנדה, יחד עם תוצאות שנויות במחלוקת בהאיטי ובקוסובו, הביאו לעוינות גוברת כלפי התערבויות אמריקניות בעולם; האמנות וההסכמים הבינלאומיים שנחתמו בשנות התשעים, ובראשם הקמתו של ארגון הסחר העולמי ביססו את המחאה נגד הגלובליזציה במדינות מתפתחות ומפותחות כאחד.

בעוד נכונות ההנחות כי מרבית אויבותיה החדשות-ישנות של ארה”ב מעולם לא היו חסידות של “הדוד סם”, וכי ההתרחקות המסוימת מהאיחוד האירופי ומיפן נבעה מתהליכים פנימיים שהתרחשו שם ללא קשר למדיניות האמריקנית, אולם הייתה זו מדיניות החוץ של קלינטון שדרבנה רבות ממתנגדיה של ארה”ב להתאגד בניסיון להתמודד עם הדומיננטיות האמריקנית המוחלטת.

האם בריתות אלו היו נוצרות גם ללא “עזרה” אמריקנית? ייתכן. עם זאת, קשה להתעלם מהשלכותיה של מדיניות קלינטון, שהעמיקה את הקיטוב העולמי וזירזה את יצירתה של מערכת גיאו-פוליטית חדשה. היא, המלחמה הקרה השנייה.

הערות

1. עוד על המצב באזור, במאמר “הכרעה בקרן אפריקה” בגיליון אוקטובר 2007 של סיקור ממוקד

2. J. Clarke, “Instinct for the Capillary: The Clinton Administration’s Foreign Policy ‘Successes'”, CATO Institute, 05/04/1996

3. M. F. Harris, “Clinton’s Debacle in Bosnia”

4. “Histories of the Secretaries of Defence”, U.S. Department of Defence

5. M. F. Harris, “Clinton’s Debacle in Bosnia”

6. S. Erlanger, “Early Count Hints at Fewer Kosovo Deaths”, New York Times, 11/11/1999

7. W. Blitzer, “Clinton: Serbs must be stopped now”, CNN, 23/03/1999

8. T. Walker and A. Laverty, “CIA aided Kosovo guerrilla army”, The Sunday Times, 12/03/2000

9. G. Kessler, “South Korea Offers To Supply Energy if North Gives Up Arms”, Washington Post, 13/07/2005

10. P. Shenon, “North Korea Offers U.S. Access to Secret Plant, at a Steep Price”, New York Times, 19/11/1998

11. M. Mazzetti, “In ’97, U.S. Panel Said North Korea Could Collapse in 5 Years”, New York Times, 27/10/2006

12. D. Kirk, “Shipments will stop unless North Korea ends nuclear plans : Allies back U.S. over oil cuts to Pyongyang”, New York Times, 16/11/2002

13. Peter Nolan, “China’s Rise, Russia’s Fall”, Macmillan Press, 1995. pp. 17–18

14. “U.S. policy on Russia during the Yeltsin years”, Frontline, 09/05/2000

15. S. Yates, “Punishing the Victim: The Clinton Administration’s Rebuke of Taiwan”, Heritage Foundation, 03/08/1999

16. T. Butcher, H. Davies and P. D. Broughton, “Clinton strikes terrorist bases”, Telegraph, 21/08/1998