כל הקודם זוכה?

על השימוש הגובר במוסדות בינ"ל

אלון לוין, יובל בוסתן


הזינוק במספר המוסדות הבינ"ל ובחשיבותם בשנים האחרונות מדגישים לאחרונה גם את היתרון לו זוכה מעצמה המצליחה להקים מוסד הזוכה לתמיכת מדינות אחרות. כתוצאה מכך, הקרב המעניין ביותר בין ארה"ב לסין מתנהל על אופי הסכם הסחר העתידי במרחב הפסיפי.

מוסדות בינ"ל יכולים להיות מפותחים וגלובליים האו"ם או הבנק העולמי, והם יכולים להיות גם הסכמים אזוריים דוגמת המועצה לשיתוף פעולה במפרץ הפרסי (GCC). הם יכולים לעסוק במגוון תחומים, כמו האיחוד האירופי, או בתחום נקודתי דוגמת ארגון הבריאות העולמי. העלייה המשמעותית בתפוצת המוסדות הבינ"ל בעשורים האחרונים יצרה צפיפות במרחב, עד שנדמה כיום שבכל נושא ובכל אזור יש לפחות מוסד אחד שנוגע בו.

בספרות היחב"לית תופעה זו מכונה "מורכבת מוסדית" (Regime Complexity). הסיבות להיווצרות מורכבות כזו מגוונות: מוסדות שהחלו את דרכם בתחום מסוים ועם הזמן הרחיבו פעילותם לתחומים נוספים שמכוסים גם על ידי מוסדות אחרים; שיתוף פעולה חוצה מוסדות שיצר זיקה בין נושאים; קבוצת מדינות בתוך מוסד גדול הפועלות להקמת מסגרת מצומצמת והומוגניות יותר; פעילות מכוונת של מדינה או מדינות ליצור אי בהירות באשר למחויבות הנובעת מהסכם בתחום מסוים ("דו משמעות אסטרטגית").

התוצאה היא דינמיקה חדשה המאפשרת לכוחות הפועלים במערכת, מדינות וארגונים לא מדינתיים, "לשחק" ולתמרן בין המסגרות השונות על מנת למקסם הצלחתן. מדינה המחפשת שינוי משמעותי במשטר בינ"ל כלשהו, תפעל לקדם את האג'נדה שלה במספר מוסדות בינ"ל הרלוונטיים למשטר. למשל, באמצעות ריכוז מאמץ  במוסד או במסגרת שיבטיחו לה, להערכתה, את הסיכויים הטובים ביותר לקדם את האינטרסים שלה.

כך לדוגמא, ארה"ב ומדינות אירופה עשו שימוש באסטרטגיה כזו כשהעבירו את הדיונים על דיני קניין רוחני מהארגון העולמי לקניין רוחני (WIPO) למסגרת גאט"ט שהסדירה את הסחר העולמי מתום מלחמת העולם השנייה ועד הקמת ה-WTO ב-1995. במהלך הזה, ביקשו מעצמות המערב לנצל את הדומיננטיות שלהן בגאט"ט כדי ללחוץ על שאר המדינות, באמצעות קשירת זכויות הקניין לנושאי מסחר שהיו חשובים למדינות החלשות יותר. התוצאה הייתה הסכם "היבטים של קניין רוחני הקשורים לסחר" (TRIPs). בתגובה, המדינות המתפתחות וארגונים לא ממשלתיים (NGOs) שהתנגדו למדיניות הזו של ארה"ב ומדינות אירופה אך לא יכלו לבלום את היוזמה בארגון הסחר, יזמו דיונים בנושא במסגרות אלטרנטיביות בהן הייתה למדינות החלשות השפעה רבה יותר. כך, נרשמו מאמצי חקיקה בנושאים שהשיקו ל-TRIPs בפורומים שפעלו בתחומי ביולוגיה, חקלאות, רפואה ציבורית וזכויות אדם, ובהצלחה לא מבוטלת.

במה תורמת החברות במוסדות בינ"ל? לעובדה כי המדינות החברות מקבלות עליהן חוקים ונורמות בתחום מסוים יתרונות משמעותיים: צמצום אי-הוודאות מפחית את רמת המתיחות במערכת ומייצר מוקד סמכות על-מדיני בתחום הפעילות הרלוונטי. למרות זאת, לא כולם מייחסים למוסדות בינ"ל חשיבות מרחיקת לכת – ריאליסטים וביטחוניסטים טוענים שמוסדות לא באמת משפיעים על ההתנהלות במערכות או על מדינות, והן לא יותר מאשר כלי ניהול אשר משקף את יחסי העוצמה בין המדינות החזקות.

ומה באשר להשפעתה של המורכבות המוסדית על מעמד המוסדות? גם כאן הדעות חלוקות. יש שטוענים שהתופעה פוגעת במוסדות, מכיוון שהיא מעודדת תחרות בין מוסדות הפועלים בתחומים חופפים. בנוסף, היכולת לעבור בקלות בין מוסדות מחלישה את הסמכות של המוסד ומגדילה את הסיכוי שמדינה לא תעמוד בהתחייבויות שלקחה על עצמה עם ההצטרפות למוסד. מנגד, יש כאלו הטוענים כי דווקא הגמישות הזו היא שמעודדת יציבות ויוצרת משטרים בינ"ל יעילים יותר.

בשורה התחתונה, תומכי המוסדות שואלים תמיד את אותה שאלה: "אם מוסדות באמת לא משפיעים כפי שטוענים המתנגדים, למה מדינות מתאמצות כל כך כדי להצטרף אליהן?"

זכות ראשונים

העלייה בתפוצת המוסדות בשנים האחרונות והפעילות בתוך מוסדות הדגישו לא רק את המורכבות הגוברת, אלא גם את היתרון היחסי לו זוכות מדינות המקימות מוסד חדש. מצטרפות מאוחרות למסגרת חדשה תמיד תמצאנה בנחיתות, שהרי המדינות שקבעו את החוקים מלכתחילה לא תשמחנה לוותר על המעמד שהשיגו. תהליך הצטרפות סין לארגון הסחר העולמי (WTO) הוא דוגמא טובה לעמדת נחיתות כזו – הסינים נדרשו לשנים ארוכות ומייגעות של מו"מ ולעמידה בדרישות רבות של מדינות קטנות וחלשות מהן בהרבה לפני שהצטרפו ב-2001. חשיבות ה-WTO להתפתחות הסחר העולמי הביאה את סין להכיר כי ההשתתפות במוסדות הופכת הכרחית כדי להשתלב בתהליכי הגלובליזציה. התהליך המייגע שעברה תרם להכרתה ביתרונות שבהצטרפות מוקדמת, וביכולת המעטה שיש למדינה מצטרפת לקבוע סדרים במוסד בינ"ל קיים בהשוואה לחברה מייסדת.

מאז, סין ניסתה בכמה הזדמנויות להשיג "זכות ראשונים" על מוסדות בתחומים מסוימים, בניסיון לשדרג את מעמדה האסטרטגי. כך לדוגמא, דחפה סין ב-2004 להקמת פורום אזורי חדש – East Asian Summit (EAS) ביחד עם מרבית המדינות במזרח אסיה, תוך שארה"ב, המעצמה המשפיעה ביותר באזור, נותרה בחוץ. הפורום הזה, ביחד עם מהלכים נוספים בהם נטלה סין חלק באותן שנים באזורה, דחקו את האמריקנים החוצה. רק בהכרזת אובמה על ה "Pivot" לאסיה ב-2011 הכירו האמריקנים בפגיעה שנגרמת מאי-השתתפות במוסדות אזוריים והם ביקשו להצטרף ל-EAS.

גם למדינות קטנות אגב יש אינטרס להצטרף ראשונות למוסדות חדשים – ב-2014, הכריזה סין על הקמת "הבנק האסיאתי להשקעות בתשתיות" (AIIB), אלטרנטיבה מוצהרת לבנק פיתוח אזורי של הבנק העולמי באסיה. בתוך חודשים ספורים לאחר ההכרזה, וכשהאפשרות להצטרפות מאוחרת נותרה מעורפלת, הזדרזו 56 מדינות, כולל הכלכלות גדולות באירופה וגם ישראל ואיראן להצטרף לבנק החדש כחברות מייסדות. הסיבה לנהירה הזו, שזכתה לביקורת מצד האמריקנים שנותרו מחוץ ל-AIIB, היא השאיפה לקחת חלק בפרויקטים האדירים שסין מתכננת לקדם באסיה.

הסכם הסחר הטרנס-פסיפי

התחרות העזה ביותר כיום על הקמת מוסד חדש מתרחשת במרחב אסיה-פסיפיק. זהו המאבק על דמותו של הסכם הסחר החופשי הגדול בעולם. באוקטובר 2015, הושגה הסכמה על הסכם סחר חדש – השותפוּת הטרנס-פסיפית (TPP), בו אמורות לקחת חלק ארה"ב ועוד 11 מדינות ובראשן יפן, קנדה ואוסטרליה, האחראיות ביחד ל-40% מהתוצר העולמי. להסכם עוד צפויה אמנם דרך ארוכה עד שיאושר בקונגרס האמריקני ובשאר המדינות החותמות, אך הוא מהווה נדבך משמעותי ב-Pivot לאסיה ובמאמצי ארה"ב לעצב את האזור.

סין, שאינה חברה בפורום הזה למרות שהוזמנה להצטרף לאחר ש-12 המדינות כבר הגיעו להסכם, מקדמת הצעה מתחרה ל-FTA במרחב. הסינים מציעים להפוך את הפורום לשיתוף פעולה כלכלי באסיה (APEC), בו חברות כל 12 החותמות על ה-TPP ועוד 9 אחרות כולל סין, ורוסיה, לאזור סחר חופשי חלופי תחת השם FTAAP (Free Trade Area of the Asia-Pacific). פרטים על ההסכם אינם ידועים עדיין, אך ברור כי המאבק האמיתי הוא לא על הפרטים אלא על השאלה מי תהיה המעצמה שתנצח על תהליך עיצוב הסכם הסחר האזורי.

ההכרה ביתרון הטמון בהקמה של מוסדות והצטרפות מוקדמת, צפויה להוביל בשנים הבאות למאבקים נוספים סביב מוסדות חדשים. אלא שההתפתחות הזו, שמובילה מדינות חזקות מספיק להוביל מהלכים להקמת מוסדות חדשים, בחלק גדול מהמקרים מכיוון שיחסי הכוחות במוסדות הקיימים אינם לרוחן, פוגעת במעמד המוסדות כמושג. מדינות חזקות שאינן מרוצות ממעמדן במוסד מסוים מקימות אלטרנטיבה שבהגדרה תפגע בסמכות המוסד הקיים על התחום בו הוא פועל. מדינות אחרות שחברות בכמה מוסדות הנוגעים באותו תחום, יכולות לבחור היכן לציית להוראות מוסד והיכן להפסיק לציית. מה שמאפשר את המשחק הזה בין מסגרות היא הצפיפות המוסדית והתחרות הגוברת על הקמת מוסדות חדשים. מדינה המחפשת שינוי משמעותי תפעל לקדם את האג'נדה שלה במוסדות שיבטיחו לה, להערכתה, את הסיכויים הטובים ביותר לקדם את האינטרסים שלה.

התוצאה היא פגיעה באותן יתרונות של המוסדות שהפכו אותם פופולאריים מלכתחילה – עלייה באי-הוודאות וקושי לבסס סמכות וליישב סכסוכים. כתוצאה מכך, ההצלחה שהובילה לתפוצה משמעותית של מוסדות בינ"ל, עלולה להיות בסופו של דבר בעוכרי התפיסה המוסדית ולהביא לירידה משמעותית באטרקטיביות שלה.


מאמרים נוספים