לופט געשעפט

מדיניות ממשלתית ופעילות ספקולטיבית מפילות כלכלות

אלון לוין, יובל בוסתן


במשך כמה שנים הובילו המוסדות הפיננסים בארה"ב, בגיבוי הממשל, מדיניות כלכלית ליברלית. מה שהחל בניסיון לעודד צמיחה, התרסק בתרועה רמה בתחילת ספטמבר השנה. שורה של מוסדות פיננסיים ותיקים הגיעו אל סף פשיטת רגל, שעה שהמשבר התפשט אל כל רחבי העולם. באמצע החודש ייפגשו מנהיגי העולם בוושינגטון, בניסיון לגבש דרך פעולה כלל-עולמית לעצירת המפולת.

סתיו 2008 ייזכר כתקופה הקשה ביותר לכלכלה העולמית מאז ימי השפל הגדול של סוף שנות ה-20 ותחילת ה-30 של המאה הקודמת. היעלמותו של ענף בנקאות ההשקעות האמריקני, הענף שנתן את הטון בקביעת המדיניות הכלכלית העולמית במשך שנים רבות, והלאמת חלק גדול ממנו הם אירועים שקשה להגזים במשמעויות מרחיקות הלכת שלהם. סמיכותם למשברים המתמשכים בענפי המזון והנדל"ן ערערה את יסודות הכלכלה החופשית בעולם והובילה למיתון עולמי שאיים להפוך במהירות לשפל של ממש.

שורשי המשבר נעוצים דווקא בצעדי ההתאוששות ממשבר הדוט-קום בתחילת העשור. במטרה להתמודד עם המשבר ההוא, הוריד הבנק הפדראלי האמריקני את הריבית. אמצעי זה נועד להזרים כספים למשק ואכן, במהרה החלו הבנקים להציע הלוואות נדיבות בריבית נמוכה. המשק צבר תאוצה ושוק הנדל"ן נסק. בוושינגטון ביקשו לרתום את התנופה ולהגדיל את מעגל הנהנים מהשפע. מוסדות פיננסיים שפעלו בפיקוח ממשלתי נדחפו על ידי הממשל להציע הלוואות בסיכון גבוה (סאב-פריים). אך אליה וקוץ בה – העלייה במחירי הנדל"ן הקשתה על מספר גדל והולך של רוכשים פוטנציאלים לעמוד בעלותו של בית. בניסיון להתמודד עם התופעה, אימץ הממשל ב-2004 את חוק "מקדמת אפס", שהציע לבנקים ערבות ממשלתית על מנת שיציעו ללקוחות משכנתאות במימון של 100%, בריבית גבוהה יותר אמנם, אך ללא כל מקדמה או עלות מיידית [1].

החוק, שנועד להקל על בני השכבות החלשות לרכוש בתים, חולל משבר אשראי חריף. אמריקנים רבים רכשו מכל הבא ליד ובעיקר נדל"ן להשקעה. קונים ומוכרים עשו יד אחת על מנת להשיג עסקאות במימון מלא של הבנקים, מתוך הנחה כי במקרה והעסקה תיכשל יאבדו בית שעליו לא שילמו מלכתחילה. הבנקים מצידם, המשיכו להלוות לאנשים בעלי יכולת החזר מפוקפקת, מתוך נקודת הנחה כי במקרה הגרוע מבחינתם, ימכרו את הנכס הממושכן ברווח נאה, נוכח מחירי הנדל"ן הגואים. על מנת לעמוד בביקושי ההלוואות, גייסו בנקים אמריקנים כספים באמצעות מכירת אגרות חוב לגופים בינלאומיים וממשלות זרות. קריסה גלובלית הייתה רק שאלה של זמן.

עלייה מתונה בריבית, החל ב-2006, וירידה במחירי הנדל"ן באזורים רבים בארה"ב יצרה מציאות חדשה. המחירים צנחו ולווים רבים איבדו את בתיהם. במהלך 2007, עוקלו בארה"ב כ-1.3 מיליון נכסים, עלייה של כמעט 80% לעומת השנה הקודמת [2]. כתוצאה מכך, הגופים הפיננסים שהעניקו מימון לבנקים למשכנתאות החלו להערים קשיים. צעד זה, שנועד להגן על הגופים המשקיעים בענף, חרץ את גורלו – גופים שהעניקו משכנתאות נסגרו, מחירי הנדל"ן הוסיפו לרדת, ועימם ערכן של חברות בתחום זה. הירידה בענף הנדל"ן גררה בתורה ירידה בשעריהן של אגרות החוב והאמירה עוד יותר את הריבית שנדרשה מגופים מעניקי משכנתאות.

אזרחים רבים נותרו ללא יכולת לשלם את תשלומי המשכנתא שלהם, ונאלצו למכור את הנכסים שבבעלותם במחירים נמוכים. פשיטות הרגל הרבות השפיעו גם על שוק העבודה ואיימו לדחוף למעלה את שיעור המובטלים, הנמוך בארה"ב מאשר ברוב מדינות המערב.

בין אוגוסט 2007 לאפריל 2008, הורדה הריבית מ -5.25% ל-2%, אך היה זה מאוחר מדי. עד אוגוסט 2008, הסתכמו הפסדי הבנקים מהמשבר בלמעלה מחצי טריליון דולר. בנקים החלו לקרוס אחד אחרי השני. ב-7 בספטמבר, הודיע הממשל על הלאמת שתי סוכנויות משכנתאות ענקיות, פרדי מאק ופאני מאי, במטרה למנוע את קריסתן. ב-14 בספטמבר, חברת האחזקות ליהמן ברדרס הכריזה על פשיטת הרגל הגדולה בהיסטוריה, כשנקלעה לחובות בהיקף 613 מיליארד דולר בעקבות משבר הסאב-פריים. באותו היום ממש, בנק ההשקעות הגדול מריל לינץ' נמכר לבנק אוף אמריקה ב-50 מיליארד דולר, וענקית הביטוח AIG ביקשה סיוע חירום בהיקף של 40 מיליארד [3]. הבורסה האמריקנית הגיבה בירידות החדות ביותר מאז ה-11 בספטמבר 2001, וגררה את שאר הבורסות בעולם אחריה.


הנשיא בוש מתאם צעדי חירום עם סרקוזי ונשיא הנציבות האירופית, מנואל ברוסו. צילום: הבית הלבן

סיוע חירום חסר תקדים

ב-19 בספטמבר, הציג שר האוצר האמריקני, הנרי פולסון ג'וניור, תוכנית חירום לאומית אשר בבסיסה מתן ערבות ממשלתית למוסדות פיננסיים שהעניקו משכנתאות לנכסים שערכיהם צנחו. התוכנית המוצעת בישרה על ההתערבות הממשלתית הרחבה ביותר במשק האמריקני מאז ימי השפל הגדול ב-1929. היא גררה ביקורת בכמה היבטים – העלות הגבוהה למשלם המיסים, שנדרש, על פי המבקרים, לשלם על השגיאות שביצעו תאגידים פיננסים, העובדה כי התוכנית המקורית ביקשה להפקיד את השליטה על הכסף בידי שר האוצר בלבד באופן שעשוי היה למנוע מבתי המשפט ומהקונגרס לקבל כל החלטה לגביו, וכוונת הממשל להזרים סכומי עתק למגוון גופים, ציבוריים ופרטיים, מבלי לדרוש אחוזי בעלות בהם. התוכנית גם עמדה בניגוד לתפיסת העולם הרפובליקנית, שהתנגדה באופן מסורת לכל התערבות ממשלתית במשק.

סמיכות המשבר לבחירות בארה"ב בוודאי שלא הקלה על מלאכת הממשל, על אף התמיכה שהביעו שני המועמדים לנשיאות בתוכנית. ב-29 בספטמבר, דחה בית הנבחרים את התוכנית ושלח את הבורסות ברחבי העולם לצלילה נוספת, החדה ביותר מאז יום שני השחור ב-1987. באירופה, החלו ממשלות בריטניה, צרפת, גרמניה, אירלנד, בלגיה ואחרות להתערב במשק הפנימי שלהן במטרה למנוע התמוטטות של בנקים גדולים.

הממשל הזדרז לבצע כמה שינויים בתוכנית במטרה להבטיח את קבלתה. שינויים אלו העלו את עלות התוכנית ל-800 מיליארד דולר, סכום השקול ליותר מחמישה אחוזים מהתוצר האמריקני השנתי ב-2007. התוכנית אושרה סופית בתחילת אוקטובר.

למרות אישורה, היא לא הפחיתה מהעצבנות בשווקים, שהמשיכו בצניחה חופשית. בין ה-1 בספטמבר ל-25 באוקטובר צנח שווי המניות בעולם ב-16.3 טריליון דולר, סכום השווה ל-30% מהתוצר העולמי במהלך 2007 [4]. הבורסות בארה"ב ובמדינות הגדולות באיחוד צנחו כולן בשיעורים שנעו בין 25% ל-35%. איסלנד הגיעה אל סף פשיטת רגל ונזקקה לסיוע חירום של קרן המטבע הבינלאומית. הונגריה, אוקראינה, סרביה ופקיסטן פנו אף הן לעזרת הקרן נוכח קשיי נזילות. ככל שהלך המשבר והחריף, התחזקה ההכרה כי רק פעילות מתואמת של הכלכלות המובילות בעולם תאפשר לפתור את המשבר מיסודו.

ברטון וודס 2

ב-13 באוקטובר, אירח נשיא צרפת סרקוזי את מנהיגי האיחוד האירופי לפגישת חירום. במהלכה, הסכימו מנהיגי האיחוד ללכת בעקבות האמריקנים, ולהזרים כספים למוסדות הפיננסיים במטרה למנוע התמוטטותם. בסך הכל, הסתכם הסיוע של מדינות האיחוד למוסדות הפיננסים ב-2.3 טריליון דולר, סכום השקול ל-13% מהתוצר השנתי של מדינות האיחוד.

במקביל, החלו להישמע ברחבי העולם קריאות לכינונה של מערכת פיננסית עולמית חדשה – "ברטון וודס 2". ביולי 1944, לקראת סיומה של מלחמת העולם השנייה, התכנסו נציגי 44 בעלות הברית המנצחות בעיירה ברטון-וודס בניו-המפשיר, ארה"ב, במטרה לתכנן מערכת מוניטארית בינלאומית ליום שאחרי המלחמה. 23 מדינות, שייצגו אז כ-75% מהסחר העולמי, חתמו על הגרסה הראשונה של ההסכם שהושג בוועידה. ההסכם הניח את היסודות למערכת שהתקיימה ברציפות עד תחילת שנות השבעים.

עם ההחמרה במשבר בסתיו 2008, היה ראש ממשלת בריטניה, גורדון בראון, לראשון שלא הסתפק באמירות כלליות. הוא אמר כי זוהי הזדמנות לבצע רפורמות שנדרשו זה זמן רב, ופרש את העקרונות הנחוצים למערכת העולמית החדשה, על פי תפיסתו:

"לפעמים צריך משבר כדי שאנשים יסכימו על מה שברור וצריך היה להיעשות לפני שנים, ולא יכול להידחות עוד… אנחנו חייבים ליצור מערכת פיננסית בינלאומית חדשה לעידן הגלובלי – אנחנו חייבים ברטון-וודס חדש… בעוד שמייסדי ברטון-וודס ניסחו חוקים לעולם בו זרימת ההון הייתה מוגבלת, עלינו לקבוע חוקים חדשים לעולם עם זרימת הון גלובלית… עם מציאויות חדשות – משקים פתוחים ולא מוגנים, שווקים בינלאומיים ולא לאומיים, תחרות גלובלית ולא מקומית" [5].

ב-22 באוקטובר, הכריז נשיא ארה"ב בוש על כינוס ועידה בינלאומית באמצע נובמבר בוושינגטון. לוועידה הוזמנו חברי קבוצת ה-G20. בוועידה צפויות להתקבל החלטות שתתוונה את הדרך לא רק לאופן בו ינסו המדינות המתועשות לצלוח את המשבר הנוכחי וגם תכוננה מערכת בינלאומית חדשה, שתצמצם את הסיכוי למשברים דוגמת זה שהגיע לשיאו בספטמבר-אוקטובר 2008.


ועידת ברטון וודס המקורית. צילום: ארכיון קרן המטבע

ההשפעה על המעצמות

המשבר הכלכלי של סתיו 2008, סיפק חומר למחשבה למנהיגי ארבע המעצמות הגדולות. עבור האמריקנים, שעמדו מאז סיום המלחמה הקרה הראשונה בפני קיתונות של ביקורת על אופן התנהלותם, ושמעו מנהיגים ממקומות שונים בעולם מייחלים לנפילתה של אמריקה, הייתה זו חצי נחמה והוכחה לעליונותה של הכלכלה האמריקנית על פני שאר העולם. נוכח עליונותם, הוטלה על האמריקנים המשימה לדחוף את העגלה מהבוץ, ולהבטיח את המשך נסיעתה.

אך המשק האמריקני, שהיה אחראי למחצית מהתוצר העולמי עם סיום מלחמת העולם השנייה ולשליש מהתוצר עם סיום המלחמה הקרה הראשונה, אחראי כיום "רק" לרבע מהתוצר העולמי, וחלקו בעוגה יורד משנה לשנה. המשבר הכלכלי שפרץ בספטמבר 2008, צפוי לפגוע באופן משמעותי בכלכלה האמריקנית. הממשל האמריקני, שגזר על עצמו מסגרת תקציבית הדוקה מלבד בתחום הביטחון, התקשה לסייע במשבר. פרשנים פיננסים טענו כנגד הממשל כי התערבותו הייתה מאוחרת מדי, וכשזה התערב לבסוף, הדבר נעשה בגמגום שהגביר את אי הוודאות במקום להביא ליציבות. התוכנית לצמצום הגרעון נדחתה בזמן שתוכנית החירום הגדילה את הגרעון. חלק גדול ממנו נרכש על ידי ממשלות זרות.

ב-2007 הגיע שיעור האחזקות הזרות בחוב האמריקני לכ-25%, כמעט כפול משיעורו בסוף שנות השמונים. נכון לאוגוסט 2008, יפן מחזיקה בערבויות בשווי של כמעט 600 מיליארד דולר (21% מסך האחזקות הזרות), סין מחזיקה בכ-540 מיליארד דולר (20%) ובריטניה, השלישית, מחזיקה בכ-310 מיליארד דולר (11%) [6]. הגדלת הגרעון הובילה, אם כן, להגדלת התלות האמריקנית בכסף זר בהיקפים חסרי תקדים. מבין אלו מדאיגה את האמריקנים סין, שבתרחיש בלהות אמריקני עשויה להפוך את איגרות החוב שבידה לנשק.

הוצאה בלתי מתוכננת של 800 מיליארד דולר, תקשה על ארה"ב להתמודד בזירה הכלכלית הבינלאומית מול מדינות מערביות אחרות שהחוב הלאומי שלהן עומד על כמחצית במושגים של חוב מול תוצר, ובוודאי מול מדינות כמו סין ורוסיה הנהנות מעודפים במאזן המסחרי, ביתרות מטבע חוץ ואשר החוב הלאומי שלהן אינו מכביד כלל על המשק המקומי.

באיחוד האירופי קיבלו תזכורת לעובדה כי הכלכלה האירופית תלויה באופן הדוק בכלכלה האמריקנית. בעוד שזו מתבססת על צריכה פרטית, הרי שהכלכלה האירופית מתבססת על ייצוא, בעיקר למשק האמריקני. העננה שהחלה מרחפת מעל הכלכלות הקטנות באיחוד, והחשש גם לפגיעה בכלכלות החזקות של אירופה, הובילה את פרנסי האיחוד לשאוף לפתור את הבעיה במשותף במסגרת האינטגרציה האזורית. לצורך כך, הופנו משאבים רבים מצדן של הכלכלות העשירות לא רק לייצוב המשק המקומי, אלא גם לטובת סיוע ותמיכה בכלכלות המקרטעות. מנהיגי האיחוד, שהתמודדו במשך שנים עם משבר הזהות שלו, הבינו כי במאה ה-21 תוכל אירופה להישאר רלוונטית רק אם החברות באיחוד תמצאנה את הדרך לפעול בצורה הרמונית בכל הרמות, לא רק כמסגרת סחר משוכללת.

ברוסיה זכו להמחשה עד כמה מסוכנת תלות המשק בנפט ובגז טבעי. מחיקת 80% מערך המניות בתוך חודשים ספורים, העמידה בסימן שאלה את חוסנו של המשק הרוסי החדש, שהשתקם עד אז באופן מרשים בעידן פוטין. השפעת המשבר על המשק הרוסי, לא באה לידי ביטוי אך ורק בפגיעה בשווקים הפיננסיים או בירידה ברווחים ממשק האנרגיה. התנהלותה הביטחונית-מדינית של רוסיה מול הגוש הדמוקרטי, התנהלות שהגיעה לשיא במלחמה בגיאורגיה באוגוסט 2008, הבריחה משקיעים זרים רבים מהמדינה. בריחת ההון והמומחים הזרים הגיעה מוקדם מדי עבור המשק הרוסי, שעדיין סובל ממחלות ילדות לאחר עשרות שנים של ניוון ושחיתות.

גם בסין נפגעו מהמשבר. הכלכלה הסינית מושתתת על ייצוא אף יותר מאירופה, לאור העובדה כי המסחר הפנים-סיני עדיין בחיתוליו. מאחר ושותפות הסחר הבולטות של סין כארה"ב, אירופה ויפן נפגעו במידה רבה, גם בסין הרגישו בכך במהרה. אחרי שלושה עשורים של צמיחה שנתית בשיעור דו-ספרתי באחוזים, כולל כ-12% בשנת 2007, נערכים הסינים להאטה יחסית [7].

בשנים האחרונות, התחדדו הבדלי הגישות בין כלכלות הגוש הדמוקרטי, המשתדלות לפעול על פי כללי השוק החופשי, ובין כלכלות הגוש הריכוזי, אשר מנצלות את כללי השוק החופשי לטובתן. הסינים הקפידו לשמור על מטבע מוחלש ביחס לערכו הריאלי כדי להגביר את הייצוא, אולם תרמו בכך להחשת המיתון בכלכלות המערב, שהעבירו בתורן חלק גדול מהייצור שלהן למזרח, על חשבון מקומות עבודה ותוך יצירת גרעון מסחרי עצום. הרוסים היו לשחקנים הראשיים בקביעת מחירי האנרגיה. בעוד שבתחום הגז הטבעי לא הייתה שאלה מיהו זה המשפיע על המחירים יותר מכולם, הרי שבתחום הנפט עיקר הפעילות הרוסית הייתה מאחורי הקלעים – בתיאום מחירים עם חברות אופ"ק, בשימוש בהפסקת שאיבת הנפט כדי ליצור מנוף של לחץ פוליטי על מדינות "סוררות", במעורבות בסכסוכים בעלי השפעה על מחירי הנפט דוגמת המשבר עם איראן ועוד. הרוסים מילאו אמנם את קופתם בדולרים ובאירו, אולם בעשותם כן האיצו את המשבר בקרב לקוחותיהם, ולא פחות חשוב מכך – גם את המוטיבציה המערבית למציאת חלופות.

מאבקי הכוח הנמשכים של המעצמות הגבירו את תסכולן של המדינות המתפתחות, שנותרו מחוסרות יכולת להשפיע על מהלך העניינים. מדינות רבות החלו להעדיף את סביבתן הקרובה על פני הזירה העולמית. בכל רחבי העולם הוקמו בשנים האחרונות מסגרות אינטגרציה רב-לאומיות, במטרה לקדם את המדינות הקטנות, ובחלק מהמקרים אף לשדרג את מעמדן המדיני. יתרה מכך, נראה כי הישנותם והחרפתם של משברים עולמיים הופכת את אופציית האינטגרציה האזורית להכרחית עבור מרבית המדינות המפתחות. מסגרות רב-לאומיות דוגמת האיחוד האירופי מסייעות למתן את השפעותיהן של שינויים חדים בשווקים, ולהקל על יציאה מהמשבר באמצעות שיתוף פעולה עם מדינות שכנות. אין זה פלא איפה, כי בכל מקום בעולם צצו בעשורים האחרונים מסגרות אינטגרציה שבמקרים רבים מטשטשות גבולות מדיניים.

הערות

1. Ronald D. Utt, "Congress's Risky Zero Down Payment Plan Will Undermine FHA's Soundness and Discourage Self-Reliance", The Heritage Foundation, 07/07/2004

2. "U.S. FORECLOSURE ACTIVITY INCREASES 75 PERCENT IN 2007", RealtyTrac.com, 29/01/2008

3. Andrew Ross Sorkin, "Lehman Files for Bankruptcy; Merrill Is Sold", New York Times, 14/09/2008

4. Steven Mufson and Blaine Harden, "Around the World, the Signs Of Slowdown Spiral Outward", Washington Post, 25/10/2008

5. "World needs new Bretton Woods, says Brown", AFP, 13/10/2008

6. "Major Foreign holders of Treasury Securities", Department of the Treasury/Federal Reserve Board, 16/09/2008

7. "China's economic growth 'hard to predict'", China Daily, 25/10/2008


מאמרים נוספים