מגבלות הכוח

רוסיה מאבדת גובה

יובל בוסתן, אלון לוין


במהלך כהונתו כנשיא, התמקד פוטין בהלאמת חלקים מענף האנרגיה ובמינוף השליטה בשוק הגז הטבעי למטבע פוליטי. היה מי שהאמין כי השליטה בענף לבדה תספיק לבנייה מחדש של המשק הרוסי ולשדרוג מעמדה של רוסיה בעולם. המשבר הכלכלי של החודשים האחרונים הוריד את הרוסים אל הקרקע. לעת עתה, הסבירות להתמוטטות נוסח 1998 נמוכה, אך כך גם היכולת של רוסיה לשפר את מעמדה מעבר למה שכבר הגיעה אליו בשנים האחרונות.

במשך שנים, מכרה רוסיה את הגז הטבעי לבעלות בריתה במחירים מוזלים. בזמן שבמערב אירופה נסקו המחירים מ-220 דולר לאלף מ"ק ב-2005 ל-500 דולר במחצית השנייה של 2008, הרפובליקות הסובייטיות לשעבר נהנו כולן מהנחות משמעותיות. התקררות היחסים בין רוסיה לכמה מבנות בריתה לשעבר, ובראשן אוקראינה וגיאורגיה, הביאה את הקרמלין לאמץ קו חדש, בו לטיב יחסיה של כל מדינה השפעה מכרעת על המחיר אותו שילמה בעבור הגז הרוסי.

באוקראינה, הוכפל המחיר לאלף מ"ק פי שמונה, מ-50 דולר ב-2005 ל-400 דולר כיום, בבלארוס פי ארבעה, במולדובה ובארמניה פי שלושה. בגיאורגיה, המסוכסכת ביותר עם רוסיה מבין הרפובליקות הסובייטיות לשעבר, הוכפל המחיר פי ארבעה בתוך שנתיים [1].

גיאורגיה, אשר חיפשה להשתחרר מהתלות בגז הרוסי, מצאה פתרון בדמות אזרביג'אן. הרפובליקה הסובייטית לשעבר, שהתמודדה אף היא עם העלאת מחירים מצד גזפרום, החליטה להפסיק לרכוש גז מרוסיה ולהשקיע בפיתוח שדות הגז שבשטחה. במהלך 2007, כבר החלה בהכנות לייצא גז לגיאורגיה, במחירים נמוכים מאלו שדרשה גזפרום.

ניצול השליטה על מקורות האנרגיה לצורך לחץ פוליטי וכלכלי, מדיר שינה מקובעי המדיניות באיחוד האירופי, המהווה יעד ללמעלה מ-45% מהגז הטבעי המיועד לייצוא בעולם. שיעור זה מציב את מדינות האיחוד בעמדת תלות ביחס ליצואניות הגדולות ובראשן, כאמור, רוסיה. ב-2008, הייתה גזפרום אחראית לרבע מהגז הטבעי שהגיע לאיחוד האירופי. על פי התוכנית הרב-שנתית של התאגיד הרוסי, יגדל נתחו בעוגה האירופית לשליש עד 2015 [2].

במהלך 2006, החלו באיחוד האירופי לפתח את פרויקט "נבּוּקו" (Nabucco), שנועד להזרים גז טבעי לאירופה בנתיב "עוקף רוסיה" – ממרכז אסיה ומהמפרץ הפרסי. בקרמלין לא ישבו בחיבוק רגליים נוכח מאמצי הגוש הדמוקרטי להשיג גז טבעי ממקורות אחרים והחלו לשקוד על פרויקט מתחרה – "הזרם הדרומי" (South Stream) שעתיד לעבור בתוואי דומה לזה של נבוקו.

במחצית הראשונה של 2008, חתמו הרוסים על הסכמי שיתוף פעולה עם המדינות שבשטחן צפוי לעבור הצינור – בולגריה, סרביה ויוון. ביולי, בצעד שנועד לקבור סופית את היוזמה האירופית, הציעו בגזפרום לאזרבייג'אן לרכוש את כל הגז הפנוי לרכישה במחירי השוק הגבוהים. במידה והמו"מ יסתיים בהצלחה, תפגע העסקה לא רק בפרויקט נבוקו האירופי, אלא גם בגיאורגיה, שפנתה לאופציה האזרית על מנת להימלא מאחיזתה של גזפרום.

התוכנית הרוסית הייתה יעילה במיוחד – מן העבר האחד, ההסכמים לרכישת גז מטורקמניסטן, אוזבקיסטן וקזחסטן, ושיתוף הפעולה עם איראן, הקטינו את מצאי הגז הטבעי הפנוי לרכישה על ידי האיחוד האירופי. מן העבר השני, הגיעו ההסכמים עם המדינות בבלקן, אשר הקשו על פעילות של נבוקו באותן מדינות. אין תימה איפה, כי שורה של פרשנים בתחום הכריזו כבר כי רוסיה זכתה לניצחון מוחץ ב"קרב הצינורות" מול האיחוד האירופי [3].


גזפרום – סוגרים על אירופה מכל הכיוונים. צילום: האתר הרשמי

אופ"ק של הגז

היקף ייצוא הגז מרוסיה, בתוספת עסקאות הענק שחתמה במרכז אסיה ובצפון אפריקה, הקנו לרוסיה ב-2008 השפעה ישירה על כ-40% מהגז הטבעי המיוצא בעולם ועל כמעט חצי מעתודות הגז. צריכת הגז הגוברת בעולם, הביאה את המדינות הדומיננטיות בענף לפעול להקמתו של קרטל גז טבעי. החל 2001, החלו המדינות הבולטות בתחום לדון באפשרות הקמתו של קרטל הגז בפורום יצואניות הגז (GECF) [4].

באוקטובר 2008, אחרי שנים של דיונים, הגיעה ההכרזה הרשמית, כשאל רוסיה ואיראן הצטרפה קטאר הפרו-מערבית. ביחד, מחזיקות השלוש בכ-60% מעתודות הגז הטבעי בעולם. שלוש הגדולות, אליהן צפויות להצטרף אלג'יריה והרפובליקות הסובייטיות לשעבר במרכז אסיה, יכולות להשיג שליטה על ארבע חמישיות מעתודות הגז בעולם. לשם השוואה, המדינות החברות באופ"ק מחזיקות "רק" בשני שלישים מעתודות הנפט בעולם.

על אף היחסים הטובים בין מרבית החברות בקרטל החדש, נכונו לו עוד מבחנים רבים בטרם יהפוך דומיננטי כמו מקבילו בענף הנפט, וממספר סיבות. ראשית, בניגוד לתחום הנפט, מרבית המדינות המייצרות גז מובילות אותו בצינורות ישירות ללקוחות נוכח העלות הגבוהה של שילוח גז במצב נוזלי. מכאן, שמצאי הלקוחות של כל יצרנית גז מוגבל מסיבות גיאוגרפיות. שנית, עלות התשתית הדרושה להזרמת הגז ממתקני הייצור ללקוחות, גבוהה באופן משמעותי מעלות אמצעי הובלת הנפט, משתנה באופן דרמטי בין קו צינור אחד למשנהו ומובילה במרבית המקרים להסכמי שיתוף פעולה ארוכי טווח בין היצרניות ללקוחותיהן. טבעם של קשרים אלו יקשו על היצרניות לתאם שינוי ברמת המחירים העולמית. שלישית, במרבית המתקנים אי אפשר להגביר את התפוקה כפי שמבצעות חברות אופ"ק על מנת להשפיע על המחירים בעיתות מחסור.

למרות מגבלות אלו, השליטה המוחלטת של חברות הקרטל בעתודות הגז הטבעי בעולם צפויה להוביל אותן לנסות לתאם מחירים ביניהן, לפחות בטווח הקרוב. כיצד יתפתחו הדברים משם קשה לדעת. כיצד תנהג רוסיה כשתבקש להעלות מחירים כאמצעי לחץ על אחת משכנותיה? האם מדינות מרכז אסיה, שכלכלתן מסתמכת לא מעט על רווחים ממכירת גז טבעי, תיאותנה לפעול תחת מנגנון פיקוח רב-לאומי במקום לנסות לקבוע את המחירים בעצמן? התשובות לשאלות אלו ייקבעו במידה רבה לא רק את סיכוי הצלחתו של הקרטל, אלא גם את מידת השפעתה של רוסיה על משק האנרגיה העולמי.


צניחת מניית גזפרום מאז תחילת השנה (באחוזים)

מגבלות הכוח

רוסיה מינפה את אוצרות הטבע שלה עד למקסימום במהלך כהונתו של פוטין. מאות מיליארדים זרמו לקופותיהם של תאגידי האנרגיה הלאומיים, הגאווה הלאומית שוקמה ובערי בירה רבות באירופה ובאסיה, שמו של פוטין גרם למנהיגים להתכווץ בכיסאם. רוסיה כמדינה שבה להיות דומיננטית בזירה הגיאו-פוליטית. המתיחות שלה עם המעצמות הדמוקרטיות דחפה את הרוסים להגדיל את ההשקעה בביטחון ובכל אמצעי בעל חשיבות בזירה העולמית, משימור השליטה בשוק הגז ועד הרחבת מעגל הלקוחות של תעשיית הנשק הענפה.

מדיניות זו הולידה, כאמור, מספר יתרונות מיידיים, אך כפי שנוכחו הרוסים לדעת במהלך 2008, גם כמה חסרונות מדאיגים – המשק הרוסי הוסיף להישען באופן מוחלט על תעשיית האנרגיה ונותר רגיש לשוק המחירים העולמי; ההתמקדות בביטחון באה על חשבון השקעות בתשתיות אזרחיות בתעשייה ובחקלאות; הצמיחה המהירה הובילה לבועת נדל"ן ולעלייה בלתי נשלטת ברמת המשכורות; המערכת הסוציאלית לא הייתה ערוכה למצב החדש וכמוה גם המערכת הבנקאית ברוסיה, שנותרה מאחור בשנות הגאות הכלכלית ולא הייתה בנויה לתמוך במשק בשעת משבר פיננסי, דוגמת זה שהתחולל בספטמבר-אוקטובר 2008.

ההתערבות הממשלתית בענפי האנרגיה התגברה בעידן פוטין – תאגידים הולאמו, חברות רוסיות הועדפו על פני חברות זרות במכרזים ואחרות נאלצו להיכנע לתכתיבי הקרמלין באופן ההתנהלות ובאיוש עמדות ההנהלה. כשחברה פעלה נגד האינטרסים הממשלתיים, היא זכתה לתגובה תקיפה מהממשל. ביולי 2008, תקף פוטין בחריפות את חברת הפחם מאשל (Mechel), על שמכרה בזול יותר לשוק העולמי מאשר לשוק המקומי. כשמנכ"ל החברה היה חולה, הצהיר פוטין כי כדאי לו להחלים במהירות "או שנשלח לו רופא ונפתור את כל הבעיות". מיד לאחר ההצהרה-ספק-איום שהשמיע פוטין, צנח שווי החברה ב-5 מיליארד דולר [5].

החציון השני של 2008 היה הקשה ביותר שידעה רוסיה מאז עלה פוטין לשלטון. המתיחות עם הגוש הדמוקרטי, המלחמה בגיאורגיה, המשך ההתערבות הממשלתית במשק, הצניחה במחירי הנפט והמשבר הכלכלי שפרץ בספטמבר, פגעו ברווחי התאגידים הרוסיים והבריחו השקעות זרות מהמדינה בהיקף מדאיג. המדדים המובילים בבורסה הרוסית, שהגיעו לשיא במאי 2008, צנחו בתוך חמישה חודשים בכמעט 80%.

המשבר הכלכלי של 2008, אילץ את מקבלי ההחלטות ברוסיה בפרט ובמדינות יצואניות של נפט וגז טבעי בכלל, לבחון מחדש את התנהלותם. המחשבה כי המערב יוכל לעמוד בכל מחיר שייקבעו מחד, ומאידך שפגיעה במערב לא תגרור פגיעה במשקים השולטים במשאבי האנרגיה, הייתה שגויה מיסודה. כלכלה המתבססת על ייצוא, תלויה כמובן בשווקים אליהם היא מייצאת. העלייה הדרמטית במחירי הנפט והגז הטבעי, חיזקה את המצוקה הכלכלית שחשו בשנים האחרונות במערב וכשפרץ המשבר הכלכלי, הצריכה ירדה במהירות. משם, הדרך לירידה במחירי האנרגיה הייתה קצרה.

רוסיה של 2008, התמודדה עם מחיר המדיניות שהוביל פוטין במהלך כהונתו השנייה. בשנים אלו, הכנסותיה של רוסיה ממכירת נפט, גז טבעי ונשק זינקו, אך התשתיות האזרחיות נותרו מאחור; הרווחים מענפי האנרגיה סייעו לחסל את החוב החיצוני, אך לא נעשו מאמצים להפחית מתלות המשק במגוון מצומצם כל כך של מוצרים לייצוא; רוסיה התעמתה בתדירות גוברת עם המעצמות הדמוקרטיות, אך לא ביססה אלטרנטיבה ראויה בזירה הגיאו-פוליטית מלבד היותה אנטי-מערבית.

האתגר הניצב בפני רוסיה בשנים הקרובות הוא אולי המורכב ביותר מבין אלו הניצבים בפני המעצמות הגדולות. על מנת להישאר דומיננטית כשהייתה, בקרמלין יהיו חייבים לבסס את הדומיננטיות שלהם בתחום הגז, לפתח ולייעל את תהליכי כריית מגוון המחצבים העשיר שבשטחם, ולבצע רפורמות מרחיבות במערך הסוציאלי של המדינה, שצפוי להתמודד בשנים הקרובות עם עלייה במספר הקשישים.

מעל הכול, יידרשו מנהיגי רוסיה לעצב דוקטרינה חדשה בתחום יחסי החוץ. זו תצטרך להתמקד בעיצוב מערכת יחסים משותפת אינטרסים עם מדינות אחרות בגוש הריכוזי מעבר להתמודדות מול אויב משותף. הצלחתה של מדיניות זו תקבע במידה רבה לא רק את סיכויי הישרדותה של רוסיה בשורה הראשונה של המעצמות בעולם, אלא גם את מידת הצלחתו של הגוש הריכוזי בעולם.

הערות

1. עוד על הנסיקה במחירי הגז למזרח אירופה, במאמר "הקרמלין בע"מ", בגיליון ספטמבר 2007 של סיקור ממוקד

2. "Gazprom sees record EU gas prices", BBC News, 08/09/2008

3. עוד על קרב הצינורות, במאמר "תקדים קוסובו", בגיליון מרץ 2008 של סיקור ממוקד

4. "NATO: Russia may become 'OPEC for natural gas'", United Press International, 15/11/2006

5. Shaun Walker, "Now financial crisis takes toll in Russia", The Independent, 17/09/2008


מאמרים נוספים