במהלך 12 החודשים האחרונים הכריזה סין על הקמתם של שני מוסדות בינ”ל חדשים – בנק ה-BRICS המתחרה בבנק העולמי ובנק לפיתוח באסיה. במקביל, הם הציעו לקדם הסכם סחר בין כל חברות הפורום הפאסיפי בניגוד לדעתה של ארה”ב והביעו תמיכה בצירופה של הודו ל-SCO. סדרת מהלכים זו מבשרת על שינוי דרמטי במדיניות החוץ הסינית, שעשויה להשליך ישירות על יחסי הכוחות באסיה ואולי במערכת העולמית כולה.

באוקטובר 2014, נערך בבייג׳ינג טקס החתימה להקמת הבנק להשקעות תשתית באסיה (AIIB), מוסד חדש שקם בהובלה של סין שגם לקחה על עצמה את מרבית ההשקעה הראשונית הנאמדת בכ-50 מיליארד דולר. המוסד החדש עתיד ככל הנראה להיות המסגרת המרכזית באמצעותו תממן את סין פרויקטי תשתית גדולים לאורכה של ״דרך המשי החדשה״, עליה הכריזה חודשים ספורים קודם לכן. גם ה-AIIB מהווה תחרות ישירה לפעילות הבנק העולמי וקרן המטבע באזור, כמו גם לפעילות הבנק האסיאתי לפיתוח (ADB), בהן מחזיקות ארה”ב ויפן בכ-30% ממשקל ההצבעה, לעומת פחות מ-6.5% לסינים.

לכאורה, מדובר בעוד מוסד מיני אלו שהסינים ואחרים מכריזים עליו בכל כמה חודשים בליווי הכרזות שהגיע הזמן להשתחרר מהתכתיבים האמריקנים בכל אזור. אלא שלבנק הזה הצטרפו בתוך חודשים ספורים שורה ארוכה של מדינות שהקפידו שלא להצטרף ליוזמות דומות לפני כן. מדינות כמו גרמניה, בריטניה, צרפת, איטליה, ספרד, הולנד, שוויץ, אוסטרליה וגם ישראל הזדרזו והביעו נכונות להצטרף למוסד החדש. הסיבה המרכזית להתפתחות הזו, שזכתה לביקורת רבה מצד האמריקנים, היא השאיפה לקחת חלק בדרך כזו או אחרת פרויקטים האדירים שסין מתכננת לקדם באסיה.

הקמת הבנק החדש היא הנדבך האחרון במדיניות החוץ החדשה שמקדם הנשיא שי ג׳ינפינג, שמבקש לתרגם את עוצמתה של סין לשדרוג מעמדה הכלכלי והפוליטי. ביולי האחרון, כפי שכבר כתבנו בעבר, הובילה סין את חברות ה-BRICS להקמת מוסדות מתחרים לבנק העולמי ולקרן המטבע הבינ”ל בהשקעה כוללת של 200 מיליארד דולר.

בנובמבר, חודש לאחר ההכרזה על הקמת הבנק האסיאתי, אירחה סין את ועידת APEC. במהלכה, הציע שי לכונן אזור סחר חופשי בין כל חברות הארגון (FTAAC), כאלטרנטיבה למסגרת ה-TPP שארה״ב מנסה לקדם. היוזמה כשלעצמה הועלתה בעבר, אלא רק כעת כאשר הסינים נטלו את המושכות, הסכימו חברות הארגון להניע תהליך בחינת משמעויות יסודי. המשמעות המידית של המהלך הזה, גם אם יעבור שינויים עד שיקרום עור וגידים, הוא עיכוב כמעט וודאי של ההתקדמות בערוץ ה-TPP, למגינת ליבם של האמריקנים.

במילים אחרות – אחרי שנים בהם סין הקפידה על “התעצמות שקטה” וחוסר רצון לערער את הסטטוס קוו, היא מרגישה מספיק חזקה לדרוש יותר במוסדות הקיימים תוך שהיא פועלת-ספק-מאיימת לייצר אלטרנטיבה למערכת הכלכלית שמובילים האמריקנים מאז סוף מלחמת העולם השנייה.

התפתחות המדיניות של סין כלפי מוסדות בינ”ל

המדיניות של סין כלפי מוסדות בינ”ל התפתחה בעשורים האחרונים ועברה בהדרגה 4 שלבים: השלב הראשון היה שלב של הימנעות וחשדנות – שנות ה-70. זו הייתה התקופה שבה סין הייתה בשלבי הצטרפות ראשונים והכרה על ידי המערב. אי הכרה עדיין על ידי חלק מהמדינות, ותפיסת המוסדות הבינ”ל כזרוע מבצעת של המערב, ביחד עם המשטר החשדני של מאו, הביאו בעיקר להימנעות מהשתתפות משמעותית במוסדות בינ”ל.

בשלב השני, סין החלה להצטרף, עדיין בחשש מה ובשמרנות, למוסדות קיימים כמו ה-IMF. הדטאנט וההתרחקות מברה”מ, ביחד עם הרפורמות הכלכליות של סוף שנות ה-70, הביאו לפתיחות הדרגתית במהלך שנות ה-80.

השלב השלישי של סין הביא עמו דגש גובר על השתתפות במוסדות אזוריים, כולל הסכמה להתאמת מדיניות בעקבות ההתנהלות במוסדות. שורשי השלב הזה באירועי כיכר טיאנאנמן ב-1989 והחרם המערבי שהגיע בעקבותיו, כל זאת על רקע סיום המלחמה הקרה, שחיזקו את הצורך בשימור היציבות באזורה של סין ושדרוג השפעתה על מדינות האזור כדי למנוע ממדינות אחרות להיכנס ולהפר את הסטטוס קוו. המשבר הכלכלי שפגע במזרח אסיה בסוף שנות ה-90 הוביל את סין לשורה של צעדים שחיזקו מעמדה בקרב שכנותיה בדרום מזרח אסיה, והגבירו את הנכונות הסינית לשתף פעולה במסגרת מוסדות אזוריים לשם הבטחת היציבות האזורית.

מאז אותם שנים, כשמעמדה של סין הלך והתחזק, נרשמו יוזמות וניסיונות שלה להביא לידי ביטוי את עוצמתה החדשה, אם בתוך מוסדות קיימים ואם ביצירת מוסדות חדשים. וכך מתחיל שלב חדש, רביעי, בהתפתחות היחסים של סין כלפי מוסדות בינ”ל.

השלכות אפשריות

מהמדיניות של סין כלפי מוסדות בינ”ל עולה כי הסינים רואים במוסדות האלו כלי ראשון במעלה לקידום מדיניותם באזורם, בדרך אסרטיבית אם צריך, הגם אם עדיין מתונה יותר בהשוואה להתנהלות האמריקנית בעניינים בעלי חשיבות עבורם.

אילו השפעות עשויות להיות לעניין הסיני הגובר במוסדות? ראשית, בעולם בו המחיצות בין פוליטיקה לכלכלה לא קיימות כמעט, כל מהלך שמחזק עמדה כלכלית משפיע גם פוליטית. המהלכים הסינית בהקשר זה הם תגובה הולמת ל”Pivot לאסיה” עליו הכריז אובמה ב-2010 – בתגובה לבחישה אמריקנית באסיה, הסינים מעבירים הילוך ודואגים להכתיב את סדר היום האזורי. התפתחות זו, שהובילה כאמור להצטרפות של מדינות אירופה וגם של ישראל לבנק הפיתוח החדש באסיה, תגרור אחריה שינוי במדיניות האמריקנית באזור.

שנית, רבים הם הפרשנים האומרים כי במוקדם או במאוחר ארה”ב מחפשת לבסס ברית הגנה צבאית בין הדמוקרטיות במזרח אסיה, כנגד ההתעצמות הסינית, מעין “ברית נאט”ו” חדשה. אלא שדי ברור כי ביום שתוקם ברית כזו, תחפש סין להקים “ברית ורשה” מתחרה והצדדים יתחפרו בעמדותיהם לתקופה ארוכה.

עבור הסינים, המסגרת המתבקשת למהלך כזה במקרה הצורך הוא הארגון לשיתוף פעולה של שנחאי (SCO), בו חברה כבר רוסיה והודו ופקיסטן בדרכן להצטרף. נכון להיום, עשור וחצי לאחר הקמתו בגלגול הנוכחי, ה-SCO עדיין לא הצליח לתרגם את התדמית המשמעותית שלו לכדי מסגרת משפיעה – קיים גוף בירוקרטי למוסד, וחברות הארגון מרחיבות בהדרגה את השת”פ ביניהן במסגרת הארגון, אך אין לא באמת השפעה דרמטית על האזור מעבר לרמה ההצהרתית. עם זאת, מהלך אמריקני מאיים עשוי לזרז שדרוג של ה-SCO לברית צבאית. ואולי זו הסיבה שהאמריקנים לא יוצאים עדיין למהלך משלהם באזור, כדי לא לערער את היציבות באסיה. כדי לא לשים את הודו בפני דילמה ולאלץ אותה לבחור צד.

שלישית, הסינים כמו האמריקנים לפניהם, מקבלים בברכה הזדמנויות לקשור קשרים אזוריים דרך מסגרות אינטגרציה קיימות במטרה להוזיל עלויות של תיחזוק וקידום המדיניות הסינים במקומות שונים, בעיקר עם מדינות מתפתחות: בדרום מזרח אסיה, גדלה השפעתו של פורום ASEAN+3 עם שכנותיה של סין בדרום מזרח אסיה (השלוש הן סין, יפן ודרום קוריאה); במפרץ הפרסי, נמצאים הסינים בעיצומו של מו”מ להסכם סחר חופשי עם החברות במועצה לשיתוף פעולה במפרץ (GCC); באפריקה, עיקר הפעילות הסינית היא בילאטרלית, אך לסינים פורום לדיאלוג עם הקהילה הכלכלית של מדינות מערב אפריקה (ECOWAS) והסינים גם מקימים את הקונגרס של האיחוד האפריקני; באמריקה הלטינית, אירחו הסינים את מנהיגי המדינות החברות בארגון החדש ביותר באזור המשופע בארגונים – הקהילה של מדינות אמריקה והקאריביים (CELAC, למעשה כל מדינות יבשת אמריקה להוציא את ארה”ב וקנדה).

תוצר של שדרוג היחסים בין סין למדינות מתפתחות במסגרת מוסדית הוא לחץ הדדי גובר בין מדינות שכנות החברות בארגון מסוים ליישר קו עם שאר החברות מול הסינים. פירוש הדבר, שאמצעות התמקדות ביחסים עם מסגרת רב-לאומית יכולים הסינים לנטרל במידת מה אי שביעות רצון של מדינות ספציפיות שמשמיעות ביקורת כזו או אחרת על המדיניות הסינית.

מבט לעתיד

סיכומו של דבר, אנו נמצאים בפני שלב חדש בו הסינים “מעבירים הילוך” במידת האסרטיביות שלהם – הם לא יקבלו הפרות של הסטטוס-קוו באזורם, לא יתפשרו על האזורים השנויים במחלוקת בסביבתם דוגמת האיים בים סין הדרומי וים סין המזרחי וגם לא יקבלו פגיעה בבנות ברית שלהם או יסכימו עם ייצוג החסר במוסדות הכלכליים העולמיים.

מה האמריקנים יכולים לעשות? אולי רק לעכב את הקץ. מומחים רבים בתחום מדברים כבר על ברית אנטי-סינית שהאמריקנים יובילו באסיה ביום שסין תתעצם כל כך עד שתידרש ברית כדי לאזן את המערכת האזורית מולה. אלא שמדובר בביצה ובתרנגולת, וברור כי מהלך אמריקני כזה יזרז הקצנה במדיניות הסינית באזור. במקום זאת, עם התנהלות נכונה, האמריקנים יכולים להבטיח כי נקודת ההתנגשות הזו תתרחש רק בעוד מספר עשורים.

בכל משוואה שהיא, הסכמה אמריקנית להגדיל את הייצוג הסיני במוסדות הבינ”ל “המערביים” דוגמת הבנק העולמי תעלה פחות מערעור היציבות במזרח אסיה כתוצאה משינוי בהתנהלות הסינית. התעקשות אמריקנית על הדרך הנוכחית תעצים את התסכול הסיני ותזרז פניה שלהם לקידום מערכת מוסדות מתחרה לזו שהאמריקנים מובילים מאז אמצע המאה שעברה. ממהלך כזה כבר לא תהיה דרך חזרה והעימות בין המעצמות – יתקרב.