מבחן ליסבון

ממתינים לאירים

אלון לוין, יובל בוסתן


החודש תמלא שנה לחתימה על אמנת ליסבון, שכמה על חורבותיה של החוקה האירופית. חשיבות היוזמה, שנועדה לשפר את תהליכי קבלת ההחלטות באיחוד ולהתאימם למסגרת הרחבה של 27 חברות, גדלה נוכח הבעיות המשותפות איתן מתמודדות מדינות היבשת בתחומי החברה והכלכלה. כשמרבית מדינות האיחוד כבר אישרו את האמנה, שבים הזרקורים ומתמקדים באירלנד המתנגדת, בניסיון להשיג פריצת דרך.

האיחוד האירופי מתמודד, מיום הקמתו כמעט, עם סבך בירוקראטי המקשה על תפקודו. צירופן של עשר חברות חדשות ב-2004, הפך את דרך קבלת ההחלטות באיחוד מלא יעילה לבלתי אפשרית. מנהיגי היבשת שקדו על חוקה חדשה שתחולל רפורמה במוסדות האיחוד ותשפר את פעילותו. הנוסח הסופי של החוקה אושר על ידי המנהיגים ביוני 2004 באירלנד, ונחתם רשמית באוקטובר אותה שנה ברומא.

החוקה הציעה שינויים מרחיקי לכת באופן פעילותו של האיחוד ובראש ובראשונה בדרך קבלת ההחלטות שלו – במקום ההכרח לקבל החלטות פה אחד, נקבע בחוקה כי לשם החלטות דרוש רוב "כפול", קרי – רוב של 55% מקולות המדינות, בתנאי שאוכלוסיית המדינות מהווה 65% מאוכלוסיית האיחוד. במילים אחרות, סעיף זה ביטל את זכות הווטו שהחזיקה כל מדינה, ושימר במידה מסוימת את יכולתן של המדינות הגדולות באיחוד לחסום החלטות שאינן לרוחן.

החוקה הועמדה לאישור מדינות האיחוד. מתוך 25 החברות, 10 החברות החדשות לא הביעו התנגדות מיוחדת, 10 הכריזו על משאל עם בנושא, ו-5 אישרו את החוקה בפרלמנט. בפברואר 2005, נערך משאל העם הראשון, בספרד. החוקה אושרה בתמיכת 77% מהמצביעים הספרדים. אך כאן הסתיימו החדשות הטובות מבחינת חסידי החוקה. ב-29 במאי, דחו 55% מהצרפתים את החוקה. שלושה ימים לאחר מכן הגיעה המהלומה השנייה מהולנד, שם שיעור המתנגדים הגיע ל-61%. החוקה האירופית, למבוכת מנהיגי האיחוד, נגנזה.

בתחילת 2007, הפכה קאנצלרית גרמניה, אנגלה מרקל, לנשיאה התורנית של האיחוד. מיד עם כניסתה, הכריזה על כוונתה להחיות את יוזמת החוקה האירופית ולמצוא את הדרך לאשרה בכל המדינות החברות. בחגיגות היובל להסכם רומא, שייסד ב-1957 את השוק האירופי המשותף, הכריזו המנהיגים כי יפעלו לאשרורה של חוקה חדשה עד אמצע 2009.

בהכירם בעובדה כי כשלון נוסף יגנוז את היוזמה לזמן רב, התגייסו כל המנהיגים על מנת לוודא שהחוקה החדשה תתאים לרוחם, ותאושר במועד. לחצים מצד המנהיגים הביאו למו"מ ארוך וממושך. היוזמה לא כונתה עוד "חוקה" אלא "אמנה", וסעיפים רבים מהחוקה המקורית, שחיזקו את מוסדות האיחוד על חשבון הפרלמנטים המקוריים, נמחקו. עם זאת, העקרונות המרכזיים נותרו במקומם: זכות הווטו הוחלפה בשיטת הצבעה יחסית ולאיחוד האירופי ימונו נשיא ושר חוץ במשרה מלאה, שייבחרו זמן קצר לאחר אישור האמנה.

ב-13 בדצמבר 2007, התכנסו מנהיגי האיחוד בבירת פורטוגל, הנשיאה התורנית של האיחוד דאז, וחתמו על האמנה החדשה, היא אמנת ליסבון. במעמד החתימה הוסכם כי על כל מדינות האיחוד לאשר את האמנה בתוך שנה, כלומר עד דצמבר 2008. עמידה בלוח הזמנים עתידה הייתה לאפשר את כניסת האמנה לתוקף בינואר 2009.

במאמץ לשפר את סיכויי קבלתה של היוזמה בכל מדינות האיחוד, החליטו מנהיגי האיחוד להביא את היוזמה לאישור בבתי הנבחרים של המדינות, במקום להסתכן במבוכה חוזרת במשאלי עם. בהיבט הפרוצדוראלי, הוחלט כי כל מדינה שתאשר את האמנה, תפקיד את אישורה בידי ממשלת איטליה, שתציג את כלל האישורים במעמד אישורה הסופי של האמנה, ברומא.

בתוך חודשים ספורים מטקס החתימה על אמנת ליסבון, צברו תהליכי האישור תאוצה במרבית מדינות האיחוד. ניכר היה כי למעט בעיות נקודתיות שנחשבו פתירות, המכשול האמיתי היחיד שעמד בדרכה של האמנה היה באירלנד. שם, פסיקה של בית המשפט העליון מ-1987 קבעה כי חתימה על כל אמנה בינלאומית שעשויה להשפיע על מדיניות החוץ של אירלנד, חייבת באישור במשאל עם.


מנהיגי האיחוד בטקס התחימה על אמנת ליסבון. צילום: האתר הרשמי

הסיוט האירי

במשאל העם שנערך באירלנד ב-12 ביוני 2008, דחו האירים את אמנת ליסבון, והעמידו את ממשלתם בפני מבוכה מדינית קשה. מקרה דומה אירע סביב אמנת ניס ב-2001. אמנה זו, שיועדה להכין את הקרקע להרחבתו של האיחוד האירופי מזרחה, כפי שאירע ב-2004, נדחתה על ידי העם האירי בפעם הראשונה ב-2001, אך אושרה במשאל עם שני ב-2002.

הסיבה לדחיית אמנת ניס בפעם הראשונה, הייתה פוליטית אך גם פרוצדוראלית – תומכי החוקה לא טרחו להגיע לקלפיות בהמוניהם ורק 34% מהאירים השתתפו במשאל העם. ההתנגדות הפוליטית של כ-54% מהבוחרים שכן השתתפו, נגעה לכך שאירלנד כמדינה קטנה, עשויה הייתה להיפגע מהרפורמה שהציעה אמנת ניס, מאחר ואמנה זו הציעה ייצוג במוסדות האיחוד על פי גודלן של המדינות. חשש אחר היה כי אישור האמנה יפגע בנייטראליות של אירלנד, מאחר והידוק הקשר בין מדינות האיחוד נגע גם לנושאים מדיניים וביטחוניים, ולא רק לנושאים כלכליים כפי שנבע מאמנת מאסטריכט שהקימה את האיחוד. לבסוף, נמצא נוסח שהתקבל על ידי האירים שריכך את לשון הסעיפים הבעייתיים, ובמשאל העם ב-2002 בו השתתפו כמחצית מהאירים, זכתה אמנת ניס לתמיכה 63% מהמצביעים.

סקרים שנערכו לאחר שלילת אמנת ליסבון באירלנד, הצביעו על מספר בעיות שהיו לאירים עם אישור האמנה, בעיות דומות לבעיות שצפו בזמן הניסיון לאשר את אמנת ניס. הבעיה המהותית ביותר, עליה הצביעו 40% ממתנגדי האמנה, הייתה חוסר השקיפות וחוסר היכולת הממשלתית להסביר לפרטי פרטים את משמעות אישור האמנה. האירים חשו כי נושאים רבים שיושפעו מאישור האמנה נותרו מעורפלים. כך למשל נישואין חד מיניים, זכויות עובדים, אנרגיה גרעינית ועוד.

בעיות אחרות שהעלו מתנגדי האמנה נגעו לחששם של האירים מפגיעה בזהותם הלאומית, עם הידוק הקשר בין מדינות האיחוד ובדרך להפיכת האיחוד למעין יחידה מדינית על-לאומית מגובשת. 59% מהאירים, על פי סקר שנערך בעבר, הגדירו עצמם כאירים בלבד, המספר השני הכי גבוה באיחוד כולו, אחרי הבריטים [1]. חששם של האירים מפגיעה בנייטראליות של ארצם ומפגיעה במערכת הכלכלית-חברתית המשגשגת שלהם, כתוצאה מחקיקה אחידה בתחום הכלכלי-חברתי, היוו מכשולים נוספים בדרך לאישור האמנה.

אירלנד, הנהנית מזה שנים משגשוג כלכלי מרשים ונמצאת בצמרת האירופית במושגים של רמת חיים, חוששת שאישור אמנת ליסבון תוביל לשינוי מהותי במבנה החברתי האירי. הכוח הפוליטי שיוענק למדינות הגדולות באיחוד יאפשר להן להעביר רפורמות מחייבות לכלל מדינות האיחוד, כולל מדיניות הגירה, מיסוי, זכויות עובדים ונושאים הנוגעים לדת – האוכלוסייה האירית נחשבת לאחת השמרניות באירופה, ועניינים כגון נישואין חד מיניים או הפלות, מהווים טאבו בקרב רוב האוכלוסייה. פסיקה של בית המשפט העליון באירלנד ב-2006, דחתה עתירה של שתי נשים שביקשו להתחתן, פסיקה ששיקפה את הלך הרוחות באירלנד. הפלות באירלנד אסורות כיום למעט במקרה של סכנה ליולדת, וסקרים הנערכים מעת לעת, מוכיחים כי רוב האוכלוסייה מתנגדים להפלות, אלא במקרים מסוימים [2].

משוכות נוספות

נכון לתחילת דצמבר 2008, הפקידו 22 מתוך 27 מדינות האיחוד את הסכמתם הרשמית לאמנת ליסבון בידי ממשלת איטליה. בשלוש מדינות נוספות – גרמניה, פולין ושבדיה, אושרה האמנה בכל בתי הנבחרים, אך טרם הופקדה רשמית, כל אחת מסיבותיה – בגרמניה, אישר הנשיא, הורסט קלר, את האמנה באוקטובר השנה, אך הוא הכריז כי לא יפקיד את האישור ברומא עד להכרעת בית המשפט לחוקה בעתירות שהגישו מתנגדי האמנה. עתירות אלו צפויות להידחות בתחילת 2009. בפולין, חתם אמנם הנשיא לך קצ'ינסקי, הנמנה על מחנה האירו-סקפטים, על אישור האמנה, אך טען במשך כמה חודשים כי אין טעם להמשיך בתהליך נוכח דחייתה באירלנד. בשבועות האחרונים הוא נמצא תחת לחץ כבד מצד הנשיא התורן של האיחוד סרקוזי להפקיד את האישור הרשמי ברומא, והוא צפוי לעשות כן בשבועות הקרובים. בשבדיה תהליך האישור היה מורכב וכלל הסתייגויות מגורמים רבים בזירה הלאומית. אישור האמנה הושלם על ידי הפרלמנט רק באמצע החודש שעבר, ושבדיה צפויה להפקיד את האישור ברומא בחודש בקרוב.

המכשול השני המשמעותי שעמד בדרכה של האמנה הוסר רק בשבוע שעבר, כשבית המשפט לחוקה בצ'כיה פסק כי אמנת ליסבון אינה עומדת בניגוד לחוקה הצ'כית, כפי שטענו מפלגות האופוזיציה במדינה. מפלגת השלטון במדינה בה שורר תיקו פוליטי בין הגושים מתנגדת לאמנת ליסבון. באוקטובר האחרון זכתה מפלגת האופוזיציה הפרו-אירופית בניצחון משמעותי בבחירות לסנאט, כשזכתה ב-27 מתוך 81 המושבים שעמדו לבחירה. ניצחון זה שיפר באופן ניכר את סיכויי אישורה של אמנת ליסבון, שתעלה להצבעה בבתי הנבחרים ב-9 וב-10 בדצמבר. על פי כל הסימנים, צ'כיה, שאיימה להפוך למתנגדת השנייה אחרי אירלנד, תספיק לאשר את אמנת ליסבון עוד לפני הפיכתה לנשיאה התורנית של האיחוד האירופי, ב-1 בינואר 2009 [3].


ראש ממשלת אירלנד, בריאן קוואן עם סרקוזי – נערכים לקרב. צילום: ממשלת אירלנד

מאמץ אחרון

ב-11 בדצמבר יתכנסו מנהיגי האיחוד במרכז האיחוד בבריסל על מנת לדחוף ביחד לאישורה הסופי של האמנה במדינות שטרם עשו זאת, ובראש ובראשונה למצוא פתרון לבעיית אירלנד. באירופה מכירים כבר בעובדה כי לא יעמדו ביעד של אישור האמנה ב-1 בינואר ומתמקדים ביעד חדש: הבחירות לפרלמנט האירופי בחודש יוני בשנה הבאה. אישור אמנת ליסבון לפני ההצבעה יחזק את מעמדו של הפרלמנט ויקנה לבחירות נופך היסטורי [4].

על פי נוסח האמנה, במידה והיא לא תאושר בתוך שנה, היא תיכנס לתוקף ביומו הראשון של החודש העוקב לחודש שבו אישרה המדינה האחרונה באיחוד את האמנה. לפיכך, מקווים באיחוד לערוך משאל עם חדש באירלנד באביב. ראש ממשלת אירלנד, בריאן קוֹואֶן, התומך באמנה, התמקד מאז הכישלון במשאל העם בניסיון למצוא דרך יציאה מהתסבוכת. קוואן מתעתד להציג מתווה לאישור האמנה באירלנד כבר בפסגת הארגון הקרובה בבריסל [5].

חשיבותה של אמנת ליסבון להמשך תפקודו של האיחוד היא קריטית. על אף כוחו הכלכלי המצרפי העצום של האיחוד – כ-31% מהכלכלה העולמית, לא מצליחים האירופים להשפיע על הנעשה בעולם באופן שבו מצליחים האמריקנים או אף הרוסים. הסיבה היא הקושי הבירוקרטי לקבל החלטות כיום החורגות מהתחום הכלכלי, בשל הצורך בהסכמתן של כל 27 החברות. אישור האמנה יעניק כוח פוליטי רב יותר למדינות הגדולות – גרמניה, צרפת, בריטניה, איטליה וספרד על חשבונן של מדינות קטנות כגון המדינות הבאלטיות, קפריסין, מלטה ועוד.

בספטמבר 2008, העלה העיתון דר שפיגל טענה כי מאחורי מחנה המתנגדים לאישור אמנת ליסבון באירלנד, עמדו מיליארדרים אמריקנים המקורבים לתפיסות הניאו-שמרניות. על פי העיתון, נעשה הדבר כדי להנציח את חולשתו המדינית של האיחוד בהשוואה לעוצמה המדינית האמריקנית [6].

דוברים אירופים שונים הפעילו על האירים לחץ באומרם כי אי-אישורה של האמנה עשוי להוביל לנקיטת צעדים נגד אירלנד, כולל סילוקה מהאיחוד או פגיעה במעמדה כחברה מלאה. האירים מעוניינים לקיים משאל עם חדש באביב הקרוב, וממשלת אירלנד התומכת באימוץ האמנה, מתעתדת להשקיע משאבים רבים בהסברה, כדי להפחית מהעמימות שחשים האירים כלפי האמנה.

כישלון במשאל העם השני יעמיד את אירופה בפני דילמה אמיתית. כל זמן שהאמנה לא זוכה לאישור פירושו פגיעה ישירה באיחוד. המשבר הכלכלי העולמי המאיים להחריף, מדגיש היטב את הבעייתיות, מאחר וללא האמנה תתקשה אירופה לקבל החלטות מסוימות שעשויות לסייע לה להיחלץ מהמשבר. ארבע אפשרויות יעמדו בפני האירופים במידה וידחו האירים את משאל העם השני. האפשרות הראשונה היא לנסות ולעקוף את אירלנד. מדובר באפשרות בעייתית מאחר וחוקי האיחוד מעניקים לאירים את הכוח להתנגד, וכדי לסלקם מהאיחוד או לפגוע בזכויותיהם יידרש תהליך דומה לתהליך של אישור האמנה – קרי הסכמה של כל החברות האחרות.

האפשרות השנייה שתעמוד בפני האיחוד תהיה לבצע שינויים באמנת ליסבון, באופן שיקל על האירים לתמוך באמנה. גם במקרה הזה, יידרש תהליך של אישור של כל המדינות, ומדובר בהימור עבור האירופים מאחר וגם השינוי החדש עשוי שלא להתקבל על ידי האירים ובכך למוסס את האמנה לחלוטין.

האפשרות השלישית היא לבצע תיקון באמנה המוצעת באופן שכזה, שלא יידרש שינוי חוקתי באירלנד כדי לאמץ את האמנה, ולכן לא יהיה צורך במשאל עם אלא באישור הפרלמנט האירי בלבד. האפשרות האחרונה שתעמוד בפני האירופים, תהיה לדחות את אמנת ליסבון לחלוטין, ולנסות ולמצוא נוסח חדש, תוך בחינה מדוקדקת של הביקורת כלפי האמנה, כפי שהוצגה עד כה על ידי מדינות שונות.

ארבע האפשרויות נראות בעייתיות ביותר, ויש להניח כי מדינות האיחוד יפעילו את מיטב השפעתן סביב משאל העם הבא, כדי להימנע מכישלון. הקמפיין סביב משאל עם באירלנד ימשוך כסף זר ויגרור את העם האירי למאבק פוליטי עתיר התרגשות. בסיומו תדע אירופה האם היא עומדת בפני דף חדש, או שמא, ממשיכה בקיפאון הפוליטי המאפיין אותה למן יסוד האיחוד.

הערות

1. Richard Sinnott, "Deeper look at poll illuminates complex reasons for result", The Irish Times, 14/06/2008

2. Gudrun Schultz, "Ireland High Court Rules Against Gay 'Marriage' Citing Harm to Children", 15/12/2006, LifeSiteNews.com

3. "Czech eurospectics routed in polls ahead of Lisbon Treaty vote", AFP, 25/10/2008

4. "EU wants ratification of Lisbon Treaty before June 2009 elections", Xinuha, 18/11/2008

5. "Irish PM seeks way to ratify rejected EU treaty", Reuters, 01/12/2008

6. Hans-Jurgen Schlamp, "Wie ein Milliard r Europa aufschreckt", Spiegel Online, 28/09/2008


מאמרים נוספים