ארגון APEC מהווה במשך יותר מ-20 שנה מסגרת של שיתוף פעולה בין המדינות השוכנות לחופי האוקיאנוס השקט, ובהן ארה”ב, רוסיה, סין ואפילו טיוואן. אלא שכמו מסגרות על-מדינתיות אחרות, גם על APEC מתחילים להשפיע הכוחות המניעים את המלחמה הקרה השנייה ומאיימים על עתידו. במקביל, על רקע המשבר באיחוד האירופי, נדרשים רבים לחשוב מחדש על היתרונות שבאינטגרציה אזורית.

ב-1989, הוקם ארגון APEC, במטרה להדק את שיתוף הפעולה בין המדינות להן חוף לאוקיאנוס השקט. ייחודו של ארגון זה הוא כאמור לא רק בשיתוף פעולה בין המעצמות מאמריקה ומאסיה להן חוף לאוקיאנוס השקט, אלא גם בהידברות ישירה בין סין לטיוואן. זו האחרונה אמנם מיוצגת בפורום בדרג מיניסטריאלי, אך גם כך מדובר בערוץ ייחודי ששני הצדדים מעוניינים לשמור עליו.

ב-1994, בפסגת הארגון שנערכה בבוֹגוֹר (Bogor) שבאינדונזיה, הועלה לראשונה הרעיון לכונן אזור סחר חופשי בין המדינות החברות בארגון, תחילה בין המדינות המתועשות החברות בו. 11 שנה לאחר מכן, ביוני 2005, נחתם הסכם הטרנס-פסיפי לשיתוף פעולה כלכלי-אסטרטגי (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership או בקיצור TPP).

הסכם זה יוביל בתוך 10 שנים להסרת מכסים על מרבית הסחורות העוברות בין המדינות. באופן ייחודי, הוא שם דגש על שתיים מהנקודות הבעייתיות בעיני המערב ביחסים עם מזרח אסיה: שמירה על קניין רוחני והגבלות על התנהלות תאגידים ממשלתיים בשוק העולמי.

ראשונות החותמות על ההסכם היו ברוניי, מלזיה, פרו וסינגפור. 6 מדינות נוספות – בראשן ארה”ב ולצידה גם יפן, אוסטרליה, מלזיה, פרו ווייטנאם, מנהלות מו”מ פעיל להצטרף להסכם. 8 מ-11 החברות הנותרות ב-APEC, הביעו עניין כזה או אחר להצטרף גם כן. שלוש החברות שהודיעו כי לא תצטרפנה למסגרת החדשה, מעידות במידה רבה על אופייה הצפוי – אלו הן סין, רוסיה ואינדונזיה, אשר הביעו כל אחת בדרכה שלה, חוסר עניין עד זלזול באזור הסחר החדש המתגבש.

הנעלם היחיד במסגרת הזו, בפרט בהתייחס ליחסים עם סין, היא טיוואן, שהביעה עניין בהצטרפות אך לא באופן מיידי. ברור כי הטיוואנים נמצאים במלכוד – השלטון הנוכחי מחפש להדק את הקשרים הכלכליים עם סין, והתנגדותה של זו ל-TPP תקשה על התקדמות במגעים בין סין לטיוואן במידה וזו תצטרף. למרות זאת, ברור כי לא חברות בארגון כלכלי אזורי היא שתימנע איחוד היסטורי בסין.

האינטרס של ארה”ב, כמובן המדינה המשפיעה ביותר במסגרת הזו, ברור וכפול – הסרת המכסים עם מדינות מזרח אסיה, תאפשר לכלכלה האמריקנית להיות תחרותית שוב בייצוא למדינות אלו ותשפר את המאזן המסחרי מולן. בפן הפוליטי, תהווה המסגרת הזו, אם אכן תתבסס, קלף מיקוח חשוב מול סין ובמידה פחותה מול רוסיה.

האינטרסים של המדינות האחרות החברות או שוקלות להצטרף ל-TPP, מזכירים במידה רבה את האינטרסים של מדינות קטנות או בינוניות המבקשות להצטרף למסגרת אינטגרציה אזורית בהתהוות: הרחבת המסחר עם המדינות השכנות ועם המעצמה הדומיננטית במסגרת מזה, ומנגד מינוף המסגרת החדשה לשיפור מעמדן וכוח המיקוח של מדינות אלו מול המדינות השכנות להן ומול המעצמות האחרות שאינן חברות במסגרת זו.

היתרונות מהן נהנות חברות במסגרת אינטגרציה אזורית מביאים לא פעם לכך כי מדינות שכנות שלא ששו להצטרף למסגרת בעצמן, נאלצות לעשות זאת על מנת שלא להישאר מאחור. את העובדה הזו הבין היטב בחודש שעבר ראש ממשלת יפן, יושיהיקו נודה, שהכריז על פתיחה במו”מ להצטרף ל-TPP, כדי לא לפגר אחרי דרום קוריאה.

מפת המדינות החברות במסגרת ה-TPP (בכחול), וחברות APEC שאינן חברות במסגרת (באדום)

המפנה של יפן

בחודש שעבר, אחרי עיכובים רבים, אושר סופית הסכם הסחר בין ארה”ב לבין דרום קוריאה. עבור ארה”ב, מדובר בהסכם הסחר המשמעותי ביותר עם מדינה אסייאתית, והחשוב ביותר עליו חתמה מאז החתימה על נאפט”א ב-1993. עבור דרום קוריאה מדובר בהסכם השני בגודלו אחרי הסכם קודם עם האיחוד האירופי, והוא כמובן מקל על הצטרפות של סיאול ל-TPP.

מבחינת היפנים, התגובה האפשרית היחידה להתפתחויות בגזרת דרום קוריאה היא להודיע גם כן על הצטרפות ל-TPP. ענפי התעשייה ביפן זקוקים נואשות לדחיפה כדי להגדיל את היקף הייצוא, כך ידוע כבר זמן מה. אלא שלאחר אשרור ההסכם החדש בין ארה”ב לדרום קוריאה, מצאו עצמם היפנים בבעיה – הפחתת מכסים על מוצרים מדרום קוריאה פירושה, לדוגמא, הפחתת המס על הרכבים הקוריאניים בשוק האמריקני, מה שיקשה על היצרנים היפנים להישאר תחרותיים במידה ולא ייחתם הסכם דומה

במאמר מוסגר ניתן לומר כי הזמנתה של יפן להצטרף למסגרת על ידי ארה”ב, מעידה עד כמה השתנה העולם מאז קמה המסגרת, בסוף שנות ה-80 של המאה הקודמת. באותה תקופה הוזכר בחטף הרעיון של הסכם סחר חופשי בין ארה”ב ליפן, אך הוא נגנז בעקבות חששות אמריקנים מהשוק היפני המתעצם [1].

בהודעה לעיתונות ערב נסיעתו לוועידת APEC, הבטיח נודה כי הסרת המכסים תגביר את התחרותיות של המשק היפני, כולל של ענף החקלאות, מול שווקים אחרים. הצהרות אלו לא תרמו לשכנוע המתנגדים וקבוצות ההשפעה במערכת הפוליטית היפנית. סערה פוליטית פרצה, ואיימה לפגוע בקואליציה של נודה אפילו בטרם חלה כל התקדמות במו”מ.

אחת מקבוצות ההשפעה החשובות ביפן, אם לא החשובה שבהן, היא של איגוד החקלאים. אלו חוששים כי הורדת המכסים גם על תוצרת חקלאית תציף את השוק בתוצרת זרה ותפגע בפרנסתם. כיום, מגדלי האורז נהנים מבלעדיות כמעט בשוק המקומי, הודות למכס של 777.7% על תוצרת חוץ והם בוודאי שאינם מעוניינים בתחרות [2]. עם זאת, העובדה כי נתח החקלאות בסך התוצר של יפן נמצא בירידה מתמדת, צפויה להקל על משימתו של נודה.

כמו ארה”ב, גם מבחינת יפן ודרום קוריאה, כינון מסגרת כלכלית שכזו תשפר את מעמדן של כל השלוש, ביחד ולחוד, מול סין. מסגרת כזו, בעלת אופי דמוקרטי מובהק, תהווה פלטפורמה טבעית גם לשיתוף פעולה עתידי בינה לבין האיחוד האירופי, ליצירת אזור טרנס-אטלנטי אימתני.

כבר כעת, ברור כי הידוק שיתוף פעולה בין חלק מהחברות ב-APEC על בסיס אינטרסים כלכליים ופוליטיים, יערער את הקשרים בין המדינות הללו לבין המדינות האחרות בפורום שלא תצטרפנה למסגרת החדשה, ויעמיד את עתידו של הפורום בסכנה.

מנהיגי ה-TPP – מובילים עוד מסגרת על-מדינתית בעלת השפעה במלחמה הקרה השנייה

אינטגרציה אזורית לאן?

בכל רחבי העולם, צצו בשנים האחרונות מסגרות חדשות של אינטגרציה אזורית – יונאסור בדרום אמריקה, האיחוד האפריקני באפריקה, המועצה לשיתוף פעולה במפרץ (GCC) במפרץ הפרסי, איחוד המכסים שמובילה רוסיה עם כמה משכנותיה, הארגון לשיתוף פעולה של שנחאי (SCO) המאגד את רוסיה וסין, איגוד מדינות דרום-מזרח אסיה (ASEAN), וכאמור גם הפורום לשיתוף פעולה כלכלי אסיה-האוקיאנוס השקט (APEC) באזור הפסיפי.

מטבע הדברים, לא כל המסגרות דומות באופיין – חלקן מתפקדות כפורום הצהרתי, חלקן מהוות מסגרת לשיתופי פעולה כלכליים ברמות שונות, ממעמד מועדף בקרב החברות ועד שוק משותף, וחלקן מגיעות עד כדי השפעה פוליטית של ממש בין החברות.

בכל המסגרות הללו, נושאים מבטים לאירופה בתקופה זו. האיחוד האירופי, הדגם המתקדם ביותר לאינטגרציה אזורית, נאבק על קיומו. אחרי שנים ארוכות שבהן היה מודל לאינטגרציה מוצלחת, הגיע המשבר הכלכלי וחשף את הסכנות שבמודל כזה שבו מתקיימת תלות בין החברות השונות: גם התמוטטות של מדינה קטנה, יכולה להשפיע על מדינות מבוססות יותר, שמושקעות רבות בשוק המקומי לא רק במסחר השוטף אלא גם במנגנוני ההלוואות שמאפשרים למשק להמשיך ולתפקד.

באירופה, הגיעו רוב המנהיגים למסקנה כי הדרך לפתרון היא דווקא באמצעות הידוק נוסף של שיתוף הפעולה ביניהן – לא עוד מסגרת כללית למדיניות הכלכלית הרצויה לכל חברה באיחוד, אלא ביסוס מנגנון על-מדינתי שיהיה בסמכותו לפסול מראש כל מדיניות כלכלית של אחת מהמדינות, שלא תעמוד בכללים שנקבעו. במילים אחרות, מנהיגי המדינות שהביעו הסכמה לתוכנית החדשה, ויתרו על חלק מהותי בעצמאותם למען שמירה על איזון ברמה האזורית.

המשבר הכלכלי שפוקד את אירופה והצעדים שנוקטים שם להשיג התייצבות ישמשו כל מדינה החברה במסגרת אזורית כלשהי. מחד, עדיין ניצבת התפיסה כי עבור מדינות רבות הדרך היחידה להבטיח צמיחה כלכלית והשפעה מסוימת בזירה העולמית עוברת בחברות במסגרת אינטגרציה אזורית. מנגד, ברור היום יותר מתמיד החיסרון שבהידוק הקשרים עם מדינות שכנות והסיכון לעשות זאת מבלי לקבוע מראש מנגנונים לאכוף מדיניות שתבטיח איזון במסגרת כולה.

במבחן התוצאה, עשויות התפתחויות החודשים האחרונים להביא לצעדים דומים של שדרוג מסגרות האינטגרציה האזורית גם במקומות אחרים, בזמן שמסגרות שלא תעשינה זאת עשויות להפוך מוגבלות בפעילותן ואף להתמסמס מעצמן.

הערות

1. Bernard K. Gordon, “The Trans-Pacific Partnership and the Rise of China”, Foreign Affairs, 07/11/2011

2. Hiroko Tabuchi, “Premier Says Japan Will Join Pacific Free Trade Talks”, New York Times, 11/11/2011