שלישיה אוסטרלית

טוני אבוט מנסה להשלים 3 הסכמי סחר אסטרטגיים בשנה

יובל בוסתן, אלון לוין


פחות משנה מאז שהוביל את הליברלים למהפך פוליטי באוסטרליה, פועל ראש הממשלה החדש לחזק את הקשרים עם המדינות הגדולות במזרח אסיה. הבטחתו לחתום על הסכמים עם סין, יפן ודרום קוריאה עד נובמבר השנה עומדת במרכז מדיניות החוץ שלו. אלא ששורה של שערוריות ומבוכות בזירה הפנימית, מאיימות לשמוט את הקרקע מתחתיו.

בנובמבר 2013, זמן קצר לאחר בחירתו הכריז אבוט כי בתוך שנה יחתום על הסכמי סחר חופשי עם שלוש שותפות הסחר הגדולות של אוסטרליה – סין, יפן ודרום קוריאה. מהלך זה הגיע לשיאו במסע דילוגים לשלוש המדינות אליו יצא בתחילת אפריל. במסגרתו, הצליח אבוט לסגור הסכם עם יפן לאחר 7 שנות מו"מ, חתם רשמית על ההסכם שהושג קודם לכן עם דרום קוריאה והמשיך לסין, שם ניסה להשיג פריצת דרך במו"מ להסכם סחר חופשי, אך כשל לעת עתה.

ההסכם עם דרום קוריאה כולל הסרת מכסים על שורה ארוכה של מוצרים, מבשר, סוכר וחיטה ועד מוצרי צריכה. בנוסף, כולל ההסכם מנגנון תקדימי בין שתי המדינות, המאפשר לחברות בדרום קוריאה לתבוע פיצויים מממשלת אוסטרליה ולהיפך, במקרים שבהם צעדים ממשלתיים יגרמו לנזקים. מדובר בסעיף שממשלת הלייבור היוצאת נמנעה ממנו בכל הסכמי הסחר שעליהם חתמה, אך הממשלה החדשה הבטיחה שינוי מדיניות מתוך הכרה בנחיצות הפשרה כדי להשיג הסכמים נוספים [1].

ביפן, נפגש אבוט עם שינזו אבה והשניים סיכמו על הסכם שאותו כינו "היסטורי". עבור אבה, מדובר בסגירת מעגל – סבו, נובוסוקה קישי, חתם אף הוא כראש ממשלה על הסכם סחר משמעותי עם אוסטרליה, ב-1957. ההסכם החדש צפוי להיחתם בביקור של אבה בקנברה בחודש יולי, וייכנס לתוקף לפני סוף השנה.

במסגרת ההסכם תבטל אוסטרליה מכס של 5% על מוצרי אלקטרוניקה מיפן ותוך 3 שנים תבטל מכס דומה על רכבים יפניים. בנוסף, משקיעים פרטיים מיפן יזכו להקלות רגולטוריות משמעותיות, בדומה למשקיעים מדרום קוריאה. יפן, מנגד, תקצץ בחצי את המכסים על בשר קפוא וב-40% את המכס על בשר טרי תוך 15 שנה, ובנוסף תקצץ מכסים על גבינות ויינות.

הסחר בין שתי המדינות הסתכם בכ-70 מיליארד דולר ב-2013 והוא צפוי לזנק בשנים הקרובות. מחקר שנערך ב-2006, העריך אז כי להסכם בין שתי המדינות פוטנציאל רווח של כ-63 מיליארד דולר לצרכנים ביפן וכ-17.5 מיליארד דולר לצרכנים האוסטרלים, על פני תקופה של 20 שנה, כאשר הפחתת המכסים על הבשרים שווה לבדה כ-5 מיליארד דולר. סך ההשפעה על התוצר מוערכת ב-1.79% צמיחה באוסטרליה ו-0.13% צמיחה ביפן [2].

עוד במהלך הביקור, חתם אבוט על הסכם לשיתוף פעולה ביטחוני עם יפן, אשר משדרג את ההסכם הקודם בין המדינות מ-2007, שגם עליו חתום אבה. ההסכם החדש נועד להדק שיתוף ידע טכנולוגי, בדומה להסכם שחתמה יפן עם בריטניה לפני כשנה. אוסטרליה כבר הביעה עניין בטכנולוגיה המשמשת את יפן בצוללות שלה [3].

הסכם זה התאפשר לאחר החלטה היסטורית שקיבל ממשל אבה בתחילת אפריל, לבצע שינוי במדיניות ייצוא נשק מיפן. זהו למעשה השינוי הראשון במדיניות זו מאז נקבעה ב-1967. על פי נוסח ההחלטה, הממשלה היפנית החליטה לאפשר ייצוא נשק והשתתפות יפנית פעילה בפרויקטים לפיתוח מערכות נשק חדשות, בכל מצב שבו פעילות כזו "משרתת את הביטחון הבינלאומי ואת ביטחונה של יפן" [4].

למרות שיחלוף זמן בטרם יורגשו תוצאותיה של החלטה זו בשטח, העובדה כי היא מגיעה זמן לא רב לאחר שיפן הגדילה את תקציב הביטחון שלה, מעירה פחדים ישנים מעבר לים, מכיוונן של סין ודרום קוריאה.

היחסים עם סין

בנובמבר האחרון נרשמה מתיחות מחודשת בין סין, יפן ודרום קוריאה, לאחר שהראשונה הכריזה באופן חד צדדי על אזור זיהוי אווירי חדש בים סין המזרחי [5]. האוסטרלים, כמו שאר המדינות הדמוקרטיות באזור וארה"ב, דרשו הבהרות מהסינים, והביעו התנגדות נגד "צעדים חד צדדים כלשהם שעלולים להוסיף למתיחות". בבייג'ינג לא נשארו חייבים והמליצו לאוסטרלים לשקול מילים:

"סין עומדת על כך שזו טעות מצד האוסטרלים להצהיר הצהרות חסרות אחריות על מעורבותה של סין בים סין המזרחי… סין ממליצה בצד האוסטרלי לתקן באופן מיידי טעויות אלו כדי להימנע מפגיעה ביחסי השותפות בין סין לאוסטרליה" [6].

בתוך חודשיים כבר נרגעו הרוחות, כששני הצדדים הגיעו להסכמה על שיתוף פעולה בנושאי פעילות ימית ותרגילים משותפים. במהלך חודש מרץ, שיתוף פעולה כזה הגיע, בנסיבות טראגיות – אבוט לקח פיקוד על מאמצי החיפוש של המטוס המלזי MH370, שנעלם כשעל סיפונו כ-100 אזרחים סיניים. העובדה כי האוסטרלים משקיעים מאמצים ומשאבים במציאת המטוס, שבו גם היו חמישה אוסטרלים, מעניקה להם נקודות זכות בסין.

הסינים מעוניינים מאוד בסחורות שיש לאוסטרליה להציע, ובראשן פחם, ברזל, בשר וגז טבעי. כבר כיום, הסחר בין המדינות מתקרב ל-120 מיליארד דולר בשנה. למרות זאת, אבוט לא הצליח להגיע לנוסח מוסכם על ה-FTA המיוחל בעת ביקורו בסין בחודש אפריל. עם זאת הוא שב והצהיר כי היעד של סגירת הסכם לפני נובמבר עודנו ריאלי מבחינתו [7]. כמו במקרה היפני, גם מול סין המו"מ נמשך כבר שנים, אלא שכעת באוסטרליה יש המבקרים את אבוט על היצמדותו להבטחה המוקדמת לסגור עסקה עם כל השלוש עד נובמבר, מחשש כי ההיצמדות לתאריך מחזקת את עמדתה של סין במו"מ.

אשר ליחסים בין סין ליפן ודרום קוריאה, נרשם לאחרונה מאמץ מחודש לשתף פעולה, עם כינוסו של פורום טרילטרלי בסיאול תחת הכותרת "האחדות שבגיוון – גיבוש הזהות המזרח-אסיאתית ורוח הקהילה" [8]. האופטימיסטים באזור כבר חולמים על מסגרת שתהיה קטנה רק במעט מהאיחוד האירופי ומארה"ב. עם זאת, קשה לראות כיצד הפערים בזיקה הבינלאומית והחששות ההדדיים יוחלפו בברית כלכלית הדוקה.

גורל ה-TPP

להסכם של אוסטרליה עם יפן חשיבות מיוחדת לראש הממשלה היפני אבה, אשר חרט על דגלו את הצטרפותה של יפן להסכם הסחר הטרנס-פסיפי (TPP). הסכם זה אמור לכלול את כל בנות הברית הטבעיות משני צידי האוקיאנוס הפסיפי, מארה"ב, קנדה ומכסיקו ועד יפן, אוסטרליה ודרום קוריאה [9]. על פי הלו"ז המקורי ההסכם היה אמור להיסגר עד סוף 2013, אלא שהתנגדות של קבוצות לחץ בכמה מדינות נגד הסרת המכסים הנדרשת בהסכם החדש, מעכבת את כל העניין. ביפן, מדובר בלובי החקלאים שהוא באופן מסורתי אחד החזקים במדינה ורשם בעבר לזכותו הישגים דוגמת כ-800% מכס על אורז [10]. ההסכם עם אוסטרליה מהווה "רגל בדלת" מהבחינה הזו, ואבה רשם הישג משמעותי כשהצליח למתן את קולות המתנגדים לאחר שהבטיח לפרוס את יישומו לאורך תקופה ארוכה.

התחנה הבאה והקשה ביותר מבחינת אבה היא סגירת מסגרת ההסכם מול ארה"ב, צעד שיצריך פשרה נוספת מול הסקטור החקלאי ביפן. אובאמה, שמעוניין מאוד בהסכם כאחת מאבני היסוד ב"Pivot to Asia" שלו, הגיע במהלך אפריל למסע דילוגים באסיה, ולמרות שהצהיר על מחויבות לביטחונן של יפן ודרום קוריאה, לא הצליח לבשר על פריצת דרך במו"מ [11]. במהלך הביקור, הקפיד שלא להצהיר על הכרה בריבונות יפנית באיים השנויים במחלוקת עם סין, אך ציין כי "היסטורית, הם מנוהלים על ידי יפן… וברית ההגנה בינינו מכסה את כל האזורים המנוהלים על ידי יפן" [12].

הצהרה זו גררה תגובה חריפה מהסינים, שדבקים בעמדתם:

"אמנת הביטחון בין ארה"ב ליפן היא תוצר של עידן המלחמה הקרה ואסור לה להיות מכוונת כלפי צד שלישי או לפגוע בריבונות הסינית… לא משנה מה מישהו אומר או עושה, אי אפשר לשנות את העובדה הבסיסית כי איי דייאוֹיוּ הם טריטוריה סינית".

גם בצפון קוריאה לא קיבלו את ביקור הנשיא האמריקני בידיים פתוחות, כשעל פי דיווחים שנפוצו במהלך הביקור שקדו במדינה הקומוניסטית על הכנות לניסוי גרעיני, רביעי במספר של המדינה המבודדת.

המשך כהונתו של אבוט

גם אם לא יצליח לסגור הסכם עם סין, אין ספק כי ההסכמים עם יפן ודרום קוריאה הם בעלי חשיבות למשק האוסטרלי, ולמעמדו של אבוט, שגם יארח בנובמבר השנה את הכינוס השנתי של ה-G20. עדות למאמציו מול סין אגב קיבלה ביטוי גם בהיבט הזה, כשאבוט הציע רשמית לנשיא סין, שי גי'אנפינג, לנאום בפני הפרלמנט האוסטרלי כשיגיע לפסגה האמורה בנובמבר.

אלא שבזמן שהוא משקיע את עיקר מרצו בחזית הבינ"ל, בזירה המקומית מצבו לא פשוט – יוזמה הקשורה לאיכות הסביבה הובילה להיחלשות הליברלים בבחירות מיוחדות במערב אוסטרליה, למרות שהכריז כי הוא רואה בהן משאל עם על היוזמה שלו [13]; הבטחות בחירות שלא לשנות את הפנסיות לקשישים ולא לצמצם את ערוץ החדשות הממשלתי ABC  הופרו או עמדו להיות מופרות; יוזמתו להשיב לפעילות לאחר כ-30 שנה את מסדר אוסטרליה תחת הכתר הבריטי ולהעניק תארי אבירים וגבירות התקבלה בלעג וכך, בתוך שבועות ספורים, שיעור התמיכה בקואליציה שלו צנח, והאופוזיציה שבה להוביל במשאלי דעת קהל [14]. אפילו בעיצומו של מסע הדילוגים המוצלח שלו לשכנותיה של אוסטרליה מצפון, איבד אבוט עוד 4% מהתמיכה בו. ומעל כל אלו רובצת העננה המביכה של פשיטת ארגון המודיעין האוסטרלי ASIO על משרדו של עו"ד המייצג את מזרח טימור בתביעה נגד אוסטרליה, פרשה המתבררת בימים אלו בבית הדין הבינ"ל בהאג [15].

נוכח הקשיים הללו, צפוי אבוט להתמקד בזמן הקרוב בזירה הבינלאומית, שבה הוא נהנה עד כה מהצלחה. גם את רה"מ  נתניהו אמור אבוט לארח ביוני הקרוב. אלא שגם שם הוא עשוי להיתקל במגבלות בקרוב ביחסים עם סין, לנוכח מארג היחסים המורכב בזירה. כך לדוגמא, קשה לראות כיצד הצהרתו-הזמנתו לארח חיילים סינים לתרגולים על אדמה אוסטרלית משתלבת עם פריסת הכוחות האמריקנים באזור [16]. אבוט הביע תקווה כי יוכל אף לארח תרגיל משותף לשתי המעצמות ולצבא האוסטרלי, אך תרגיל כזה, גם אם ייצא לפועל ביום מן הימים, עלול רק להוסיף למתיחות בין הצדדים במקום להשקיט אותה.

הקשת הדמוקרטית

העובדה שסין היא שותפת הסחר הגדולה של אוסטרליה למרות שהן משני גושים נפרדים במלחמה הקרה השנייה, אינה סותרת את התיאוריה. גם הסכם משולש אפשרי בין סין ליפן ודרום קוריאה אינו עושה זאת. עבור אוסטרליה, כמו יפן ודרום קוריאה, סין היא שותפת הסחר הגדולה ביותר וארה"ב היא בת הברית האסטרטגית שמספקת מטריה צבאית. כל עוד נשמר הסטטוס-קוו, כל הצדדים חיים איתו בשלום ונהנים מכל העולמות – אוסטרליה, לדוגמא, סוחרת בהיקפים גדולים עם סין, ובה בעת רוכשת עשרות מטוסי F-35 אמריקנים [17].

מבחינת האוסטרלים ושאר הדמוקרטיות באזור מדובר באיזון מוצלח. אלא שייתכן שלא רחוק היום בו סין תקשיח את עמדותיה ואף תנסה לנצל את הדומיננטיות הכלכלית והצבאית שלה באסיה, לטובתה. כשזה יקרה, קשה לראות מדינה באזור שתוכל להתמודד לבדה מול העוצמה הסינית, להוציא אולי את הודו.

המסקנה, מבחינת המדינות הדמוקרטיות ושאר המדינות שאינן חשות בנוח מההתעצמות הסינית, היא ברורה: רק איחוד כוחות, בגיבוי אמריקני, יוכל לבלום את הענק הסיני בשנים הקרובות. 4 הדמוקרטיות הגדולות באזור – דרום קוריאה, יפן, אוסטרליה והודו, בצוותא עם השוק האמריקני, שווים לסינים הרבה יותר מטריליון דולר בשנה, סכום אותו יתקשו לסכן. לפיכך, נראה כי למדינות האזור אינטרס ברור להדק את הקשרים ביניהן כבר בעתיד הקרוב, על מנת להיות מוכנות לקרב הבלימה העתידי עם סין. מטבעם של דברים, מסגרת כזו עשויה להתחיל מהמדינות הגדולות באזור, ולסחוף אחריה את הקטנות יותר.

הערות

1. Gareth Hutchens, "Australia signs historic free trade agreement with South Korea", The Sunday Morning Herald, 06/12/2013

2. Anthony Fensom, "Australia and Japan Conclude Free Trade Deal", The Diplomat, 08/04/2014

3. David Crowe, "New agreement to share military technology will boost ties with Japan", The Australian, 07/04/2014

4. Kiyoshi Takenaka, "Japan relaxes arms export regime to fortify defense", Reuters, 01/04/2014

5. עוד על כך, במאמר "מחלקים את מזרח אסיה", בגיליון דצמבר 2013 של סיקור ממוקד

6. Mark Kenny, Philip Wen, "Tony Abbott refuses to back down over China comments", The Sunday Morning Herald, 28/11/2013

7. "No breakthroughs on trade deal for Australia PM in China", Reuters, 11/04/2014

8. "Officials calls for promoting trilateral cooperation among China, Japan, S.Korea", Xhinua, 15/04/2014

9. עוד על ההסכם במאמר "טבעת האש", בגיליון דצמבר 2011 של סיקור ממוקד

10. Kyoko Hasegawa, "Australia trade deal offers Japan leverage in TPP talks: analysts", AFP, 09/04/2014

11. "Japan, US trade talks fail to close gap over TPP", AFP, 10/04/2014

12. Mark Fel Senthal and Linda Sieg, "Obama reaffirms commitment to Japan on tour of Asia allies", Reuters, 24/04/2014

13. Alex White, "Western Australian senate election is repudiation, not validation, of Abbott's climate policy", The Guardian, 09/04/2014

14. Lydia Bradbury, "Tony Abbott Talks Trust in China While Slipping in Australia", Liberal voice, 14/04/2014

15. Peter Lloyd, "ASIO raided office of lawyer representing East Timor in spying case", ABC Australia, 04/12/2013

16. Philip Wen and Mark Kenny, "Chinese troops could train in Australia", The Sunday Morning Herald, 12/04/2014

17. "Australia to buy 58 new F-35 fighter jets", BBC News, 23/04/2014


מאמרים נוספים