מועצת הביטחון 2011

דרושה רפורמה

יובל בוסתן, אלון לוין


למעלה משישים שנה חלפו מאז הוקמה מועצת הביטחון של האו"ם, והכל מסכימים כי היא משוועת לשינוי על מנת לשקף את התמורות שחלו בעולם בשנים האחרונות. במוסדות האו"ם דנים מאז אמצע שנות ה-90 במגוון שינויים, אך התקדמות – אין. בעידן של מאבק דו-קוטבי חדש, האם תהפוך המועצה לזירת התנצחויות חסרת משמעות אמיתית, כפי שהייתה בזמן המלחמה הקרה הראשונה?

מזה שנים מועלות יוזמות להביא לשינוי במבנה המועצה. מבין היוזמות, המשמעותית ביותר היא פרי התאגדות של יפן, גרמניה, הודו וברזיל (G-4), המבקשות כולן להתמנות לחברות קבועות במועצת הביטחון. ביוזמה, כך נראה, יש היגיון רב. יפן וגרמניה הן הכלכלות ה-3 וה-4 בעולם, הודו היא מעצמה גרעינית והמדינה השנייה המאוכלסת ביותר בעולם שצפויה לעקוף את סין כמאוכלסת ביותר וככלכלה הגדולה ביותר עד אמצע המאה וברזיל היא המדינה הגדולה ביותר באמריקה הלטינית נטולת הייצוג הקבוע.

יוזמת המדינות זוכה לתמיכת בריטניה וצרפת, אך נתקלת בשורה של מתנגדים הן מקרב שאר החברות הקבועות במועצה והן מקרב שכנותיהן של המדינות המבקשות להצטרף. כך, תומכות ארה"ב ורוסיה בצירוף יפן, בעוד סין ודרום קוריאה מתנגדות; איטליה, הולנד וספרד מתנגדות לצירוף גרמניה ומעדיפות כסא אחד לנציגת האיחוד האירופי במקום; ארגנטינה, קנדה, מכסיקו וקולומביה מתנגדות לצירוף ברזיל, ופקיסטן מתנגדת לצירוף הודו [1].

במרץ 2005, הציג מזכ"ל האו"ם, קופי ענאן, תוכנית משלו לרפורמה במועצה. על פי הצעתו, תגדל המועצה מ-15 ל-24 חברות באמצעות אימוץ אחת משתי החלופות: מינוי 6 חברות קבועות חדשות ו-3 חברות זמניות או מינוי 8 חברות במעמד "חצי-קבוע" וחברה זמנית נוספת. על פי ההצעה, חברה חצי-קבועה תיבחר לכהונה של ארבע שנים ותוכל להיבחר לכהונות רצופות, לעומת חברות זמניות הנבחרות לכהונה של שנתיים, ללא אפשרות להיבחר ליותר מכהונה אחת ברציפות [2].

האיחוד האפריקני מנסה לקדם יוזמה משלו שעיקרה הגדלת המועצה מ-15 ל-26 מדינות, והגדלת מספר החברות הקבועות במועצה מ-5 ל-11. שש החברות החדשות במועצה, על פי ההצעה האפריקנית, תורכבנה מארבע "הגדולות" שצוינו לעיל, ומשתי נציגות אפריקניות. דרום אפריקה, מצרים וניגריה כבר הודיעו כי הן רואות עצמן כמועמדות, אם וכאשר תאושר היוזמה [3].

לצד היוזמות לשינוי במבנה החברות, הועלו לאורך השנים הצעות שעיקרן צמצום השימוש בזכות הווטו. בין היתר, היו שהציעו להגביל את השימוש בווטו לנושאים הקשורים לביטחון הלאומי של כל אחת מחמש החברות הקבועות, לקבוע כי וטו על הצעה יוטל רק בתמיכה של שתי חברות קבועות לפחות, והיו שקראו לבטל זכות זו לחלוטין.

על פי תקנות האו"ם ומועצת הביטחון, שינוי במבנה המועצה דורש רוב של שני שלישים בעצרת הכללית. שינוי בזכויות הווטו דורש אישור גם של חמש החברות הקבועות. מכיוון שכך, נראה כי חמש החברות הקבועות תפעלנה לסכל כל הצעה שתביא לפגיעה במעמדן. העובדה כי שינוי מבני של המועצה אינו דורש את אישורה, מגדילה את הסיכוי להתרחשותו, אך גם כאן סביר כי מעמדן של חמש החברות הקבועות לא ייפגע [4]. אין להן אומנם זכות וטו על הצעות המתקבלות בעצרת הכללית, אך סביר כי תמימות דעים ביניהן, שתזכה לתמיכה של בנות בריתן של החמש, תמנע השגת רוב של שני שלישים נגדן בעצרת הכללית. יוצאת דופן בהקשר זה היא רפורמה אפשרית בחברותן הקבועה של בריטניה וצרפת, כחלק מהסכם פנימי של האיחוד האירופי.


מליאת מועצת הביטחון – הגוף החזק של האו"ם. צילום: הבית הלבן

הרכב המועצה ב-2011

עד שתאושר רפורמה כזו או אחרת, תמשיך מועצת הביטחון להיות מורכבת מ-15 מדינות – 5 חברות קבועות המחזיקות בזכות וטו – ארה"ב, רוסיה, סין, צרפת ובריטניה, ו-10 חברות זמניות הנבחרות לכהונות בנות שנתיים על פי מפתח גיאוגרפי. בכל שנה נערכות בחודש אוקטובר בחירות למחצית מהמושבים הזמניים. הבחירות נערכות בעצרת הכללית של האו"ם במתכונת של הצבעה חשאית. על מנת להיבחר זקוקה מדינה לזכות בשני שליש מהקולות הצירים המשתתפים בהצבעה. המדינות הנבחרות נכנסות לכהונתן ב-1 בינואר.

בעבר הרחוק, וגם הקרוב, הפכו הבחירות למועצה לשדה קרב גיאו-פוליטי בין מועמדות מגושים יריבים. בבחירות שנערכו באוקטובר 2006, התמודדו על הכסא השמור לנציגת אמריקה הלטינית ונצואלה של הוגו צ'אבז וגואטמלה, שנתמכה על ידי ארה"ב. שני הצדדים פעלו לגייס תומכים בעצרת הכללית ולמעשה ניטרלו האחד את השני – מקץ 47 סיבובים ללא הרוב הדרוש, הסכימו השניים להעמיד את פנמה לבחירה כמועמדת של פשרה.

ההתגוששות הזו הזכירה לרבים התגוששות דומה מתקופת המלחמה הקרה הראשונה – ב-1979, התחרו על המושב של אותו אזור קולומביה מול קובה הקומוניסטית. הפעם אי-ההכרעה נמשכה במשך 155 סיבובי הצבעה שהתפרשו על פני 3 חודשים. לבסוף, מכסיקו הועמדה כמועמדת של פשרה.

השנה לא נרשמו דרמות מיוחדות בהצבעות, שכן במרבית האזורים הגיאוגרפים התמודדה רק מועמדת בולטת אחת. עם זאת, השינויים בהרכבה של המועצה בהחלט מעוררים עניין. אולי ההתפתחות הסמלית ביותר היא בחירתה של הודו למשבצת האסיאתית במקומה של יפן. כניסתה של הודו למועצה לראשונה זה כמעט שני עשורים מקבלת משמעות מיוחדת לא רק בשל כוונותיה להעלות פרופיל בחוג המעצמות העולמיות, אלא גם נוכח העובדה שהנציג ההודי יפגוש במועצה בשנה הקרובה את הנציג הברזילאי. כך, ביחד עם נציגי רוסיה וסין הקבועים, תהיינה חברות BRIC חברות ביחד במועצת הביטחון לראשונה מאז שנות ה-50.

התפתחות נוספת ובעלת משמעות היא חזרתה של דרום אפריקה למועצה לאחד היעדרות של שנתיים. בסיבוב הקודם עוררו הדרום אפריקנים זעם רב במערב כשהצטרפו ליוזמות רוסיות וסיניות יותר מפעם אחת, כולל בהצבעות בהם כבר הטילו הרוסים והסינים וטו. הנשיא אמנם התחלף מאז ביוהנסבורג, אך אין סיבה להניח כי מדיניות החוץ תשתנה אף היא.

נקודה חשובה מבחינת ישראל היא סיום כהונתה של טורקיה במועצה אחרי שנתיים בהם ניצלה את הבמה להתנגח בישראל בכל הזדמנות. במקום טורקיה ואוסטריה, המפנות יחדיו שני מושבים של "אירופה וקבוצות אחרות", נכנסו גרמניה ופורטוגל, שהותירו מאחור במרוץ את קנדה.

המושב היציב ביותר השנה הוא זה של אמריקה הלטינית, שם אמורה קולומביה לרשת את מכסיקו. נוכח נאמנותן של שתי המדינות לארה"ב ולגוש הדמוקרטי, לא צפויים שינויים מיוחדים כאן.

בינואר תתכנס המועצה לראשונה בהרכבה החדש וזה גם השנה צפוי להוביל למאבקי כוח והכרות צמודות במועצה. שלוש החברות הקבועות הדמוקרטיות, ביחד עם שתי נציגות אירופה, קולומביה ובוסניה הרצגובינה, מהווים 7 קולות כמעט מובטחים בכל הצבעה. מן העבר השני, אל רוסיה וסין מצטרפות באופן אוטומטי כמעט דרום אפריקה ולאחרונה גם ברזיל וגאבון. לבנון אמורה בעיקרון ליישר קו עם הגוש הריכוזי וניגריה היא בבחינת חידה, וכך נותרת הודו כגורם הדומיננטי שיכול להטות את הכף לא רק עם הקול היחיד שלה, אלא גם עם השפעתה.


מנהיגי BRIC – לראשונה זה חצי מאה ביחד במועצה. צילום: הקרמלין

המועצה העתידית

כל אחת מהרפורמות שהוזכרו לעיל, ושעיקרן הוספת ארבע עד שש חברות קבועות והגדלת המועצה לכ-25 חברים, תשיג ייצוג הולם לכל האזורים והכוחות המשמעותיים בעולם. עם זאת, נראה כי שינוי שכזה יגרום לשיתוק מוחלט של המועצה, שגם כך מתקשה להכריע בנושאים מהותיים בשנים האחרונות.

אם בסוגיית דארפור, אחת הטרגדיות האנושיות הגדולות מאז תחילת המאה, חלפו ארבע שנים בטרם הצליחה המועצה לשכנע את סין שלא להתנגד להחלטה "עם שיניים", אילו החלטות תתקבלנה במועצה עם מספר כפול של חברות קבועות? עם מספר כפול של אינטרסים פוליטיים להגן עליהם?

הגדלת מספר החברות בכלל והחברות הקבועות בפרט יפחית מהאפקטיביות של המועצה, ובהכרח מהרלוונטיות שלה. מכיוון שכך, ייתכן כי הפתרון להרכב המועצה טמון בזהותן של חברות המועצה ולא במספרן. מדוע לא להגדיר פרמטרים קבועים על פיהם תיבחרנה החברות הקבועות לכהונה של עשר או חמש עשרה שנים? מדוע, בהתחשב בעובדה שמרבית הסנקציות שמטילה המועצה הן כלכליות, לא יהיו הפרמטרים לבחירת החברות הקבועות כלכליים במהותם?

הבה ננסה לאייש את כסאות החברות הקבועות במועצת הביטחון תוך הוספת הממד הכלכלי לעוצמתן המדינית ולהשפעה העולמית של המעצמות. חמש הכלכלות הגדולות כיום – ארה"ב, יפן, גרמניה, סין ובריטניה, מהוות כמחצית מהכלכלה העולמית. על פי תחזיות שונות, חמש הכלכלות הגדולות בשנת 2050 – ארה"ב, סין, הודו, יפן ורוסיה או ברזיל – תהוונה כמעט שני שלישים מהכלכלה העולמית.

באופן ריאלי, נראה כי שום שינוי במאזן הכוחות במועצה לא יעבור מבלי לשמור מושב קבוע אחד לרוסיה, ואחד לפחות לאיחוד האירופי. מבחינת האיחוד, נראה כי הצגת חזית מדינית אחידה תהפוך, במוקדם או במאוחר, להכרח. על פי התחזיות הכלכליות, עם התחזקותן של מדינות דוגמת הודו, רוסיה וברזיל, מדינות אירופה כולן תיוותרנה מאחור בעשורים הקרובים. מנגד, המשק האירופי המאוחד עשוי להתייצב באמצע המאה ככלכלה הרביעית בגודלה בעולם.

אם כן, ייתכן כי מועצה שבה החברות הקבועות הן ארה"ב, רוסיה, סין, יפן, האיחוד האירופי ובעתיד הודו וברזיל, היא התשובה לייצוג הולם יותר של הכוחות העולמיים במחצית הראשונה של המאה.

הערות

1. Michael J. Kelly, "U.N. Security Council Permanent Membership: A New Proposal for a Twenty-First Century 1Council", Seton Hall University, 18/04/2001; "'Uniting for Consensus' group of states introduces text on security council reform to general assembly", 59th General Assembly Plenary 115th Meeting, 26/07/2005

2. The Secretary-General Statement to the General Assembly, 21/03/2005

3. Andre de Nesnera, "UN Security Council Reform May Shadow Annan's Legacy", Voice of America, 01/11/2006

4. "UN Security Council reform still elusive", People's Daily Online, 11/04/2010


מאמרים נוספים